[央视论坛]审批改革 重在落实  

央视国际 (2004年07月06日 22:50)

　　·《行政许可法》7月1日实施

　　记者：各位好，欢迎来到《央视论坛》。《行政许可法》被誉为是一部意义深远的法律，但是这部法律自己是不会去实施的。今天我们演播室就来讨论应该如何去有效地贯彻和实施《行政许可法》。我们请到的是国家行政学院法学部主任应松年先生和中国政法大学马怀德教授。我们看这部法律其中有一项是公民、法人、或者其他组织能够自主决定的就不设行政许可。但是我理解这句话的时候，我就有很多问号，比如说到底什么是我们能够自主决定的呢？有哪些是我们不能自主决定的呢？能不能先给我们解释一下。

　　马怀德：所谓公民能够自主决定的，就是指它不涉及到公共利益、国家安全、社会秩序，不会损害他人的利益，完全由自主能够掌握的一些事项。

　　记者：比如说？我吃饭，我写东西，我画画，甚至是我出去放个风筝，我去打工。这都是我自己能决定的。

　　记者：我要开个公司呢？

　　马怀德：开个公司是需要由政府来管制的，也就是你要做公司登记，如果没有经过登记的话，你不能擅自开业，那就叫无照经营了。所以自主决定的事项指的是那些不会涉及公共利益，不会损害他人和社会秩序的这种行为。

　　记者：这好不好区分这种行为？

　　马怀德：应该讲还是能够区分开的。

　　应松年：马教授说到的个人可以自主的权利，比如吃饭，本来应该说是个人自主的权利，跟政府没有关系。他不会去损害别的人，也不会去损害公共利益。不会给其他人的权利造成影响。

　　马怀德：许可法涉及的老百姓的一些权利，大部分都是程序性的权利，比如许可法规定的老百姓在许可的过程中享有知情权，他有权利了解行政机关许可的事项、许可的条件，许可的所有的程序、结果这样的一种权利，还有许可法上规定，老百姓享有一种特殊的叫事先告知的权利，也就是说你到许可机关申请许可的时候，如果许可机关认为这个事项不需要许可，许可机关必须要告诉你这个事项不需要许可。

　　记者：这些权利以前老百姓有吗？

　　马怀德：以前是没有的，这是许可法赋予老百姓的一些具体的权利。除了知情权和获得告知权之外，还有说明理由的权利、及时得到服务的权利、补偿的权利、赔偿的权利、合理期待的权利等等、听证的权利是最重要的一种权利。

　　记者：但是行政机关完全可以说我设置这个许可，我就是要涉及到公共利益、公共安全了。所以我必须还得对你进行审批，还要对你进行许可。遇到这种情况，有办法吗？

　　应松年：我想解决这个问题的办法是两方面的，一方面那就是要事先法律里边已经规定了，法律、行政法规说了这是一种许可，如果是涉及到公共利益的，那么这个就是涉及到公共利益的。法律行政法规里边说了可以许可你就可以实施，不是法律行政法规说了就不行，这是个判定标准。如果是地方的话，有些地方性法规可以设，但是地方性法规设定的时候它还有许多限制。地方政府只能设定一个临时的。我觉得从这一个法律制定的，也可以说是从形式上来说，这些国家机关制定的法律、行政法规地方规章，它们说了这个是许可，那就成为许可，否则就不算。

　　马怀德：凡是涉及到比如说公共利益、公共安全的，比如说爆破物品的运输、生产、销售，以及涉及人身的健康安全，比如食品药品的生产经营。再比如说涉及到重要的企业的市场准入，特别行业市场准入的，比如企业登记类似于这些，还有一些涉及提供公共服务的，又涉及一些特殊技能和公共信誉的一些资质资格的许可，比如说律师证、会计师证、建筑师证、医师证，这些也是要设定许可的。还有一类就是涉及的产品设备设施，凡是涉及公共安全、公共秩序的这些设备设施的检验、检疫检测，这些类别的形式的管理可以设定许可。许可法为了防止很多行政许可机关、立法机关利用这五类多设一些不必要的许可，许可法又规定了四类不应该设定许可的事项，比如说凡是老百姓能够自主决定的，凡是通过市场竞争机制能够调节解决的，或者是通过中介组织、自律组织能够解决的问题，以及通过事后监督能够达到监督目的的，这类事项政府是可以不设定行政许可的。这样的话，通过正面和负面的列举来划定了一条界限。

　　记者：我们老说一句话，我们国家的事老是上有政策下有对策，比如说备案，就在7月3号读到了一篇报道，这是重庆市审议了一个重庆市固定资产投资项目登记备案暂行办法草案，这个市发改委颁布了这么一个暂行办法，拟对投资项目发放登记备案证，建议市政府常务会批准。那么这种备案我们怎么理解它，我就理解为它是一种变相的许可，你不让我叫许可，我叫备案行不行？

　　马怀德：关键是看备案实际上不是行政许可，备案和许可包括备案和登记是有严格区分的。但是如果说把备案变成了让你做某件事情的前置条件甚至说你能不能做这件事情的一个前置条件的时候，这时候备案就转化成了行政许可。

　　应松年：备案这个词可以有两个角度来理解，现在我们实际上用的备案也有两个意思，一种备案就是我要做什么事，我把这个事情告诉你，备一个案，把这个文件放在你那儿，我照做不误，将来你可以备查。这是一种备案。但是也可以有这样的备案。

　　马怀德：不经备案不生效的。

　　应松年：对，必须要送上去备案，备了之后实际上你要批准，你要不批准不能生效。所以，这个备案这个词现在我们现在再用已经有两种意思了。

　　马怀德：所以在实践中很难去避免这种行政机关出台了许可法之后为了规避许可法，然后就开始创造出一些很新的形式的名词来取代许可这个名词。也就是我们说改头换面，用新的一些概念去冒充不是许可法这样的概念，避免适用许可法。这实际上是一个非常值得警惕的现象，许可法规范的是所有的行政许可行为，而不是仅限于一两个叫许可证的那种行为，所以不管任何形式的需要政府点头的行为都应该纳入行政许可法的范畴，也就是说不能说用备案、用登记，用其它的概念去规避许可法的内容，这是非常值得警惕的一个现象。

　　观点：什么该审批什么不该审批，虽然法律规定了标准，但由于对法律有不同的理解，一些政府部门可能会改头换面，故意规避法律。

　　记者：前一段时间我们也做过这样一个节目，北京市的黄标车，对于这些买车的人来说，我买车的时候，政府说一切都可以，结果政府的环保标准变了，忽然一夜之间我这个车要么就作废，要么你就到我这个政府指定的机关去换一系列的件，汽车上的件，所以老百姓觉得特别窝囊，所有的损失都要我个人来承担，在行政许可法出台以后，这样的事情还会不会再出现。

　　马怀德：我相信在许可法出台之后这种事情还会有，但是政府承担的责任就不一样了，因为许可法明确规定，行政机关做出的生效的许可是不容随意改变和收回的，如果行政机关随意收回和改变已经生效的行政许可的话，行政机关要承担一定的补偿责任。

　　记者：具体到黄标车，比如说我买黄标车的时候政府说是可以的，当政府的标准改变的时候，我要付出的一些代价是我付还是政府付？

　　马怀德：当然是应该由政府来付，因为政府原来是允许不管是黄标车绿标车都可以自由行驶，但过了几年之后政府说黄标车不能进二环，这就意味着黄标车车主行使财产权的权利受到了极大的限制，这正是由于政府收回或者改变原来的这种自由行驶的行政许可行为而导致的结果，所以说黄标车的车主当然可以就他造成的财产损失来要求政府补偿。当然许可法规定得更加具体了，行政机关不得随意收回和改变已经生效的行政许可。如果遇有国家的法律法规规章发生变化，或者是因为公共利益的需要，客观情况的要求，必须收回行政许可改变许可的话，应当给受害人予以补偿。而且这种补偿比如说黄标车改造成绿标车，每一个车需要一万的话，那你就应该给每一个老百姓赔一万块钱，当然北京30万辆黄标车也赔不起，好在这是许可法实施之前发生的事情。但是这类事情层出不穷，几乎每天我们都能看到，政府行为叫出尔反尔反复无常、变来变去，没有稳定性和可预见性，政府不认为自己的许可权力是受限制，觉得这是一种权力，我今天这样行使明天那样行使都无所谓，但许可法对这方面的要求是非常高的，政府不能乱许可，也不能许可了之后是乱改变，因为任何乱许可和乱改变，都可能会产生一系列重大的政府责任。一种是赔偿的责任，一种是补偿的责任，这个政府是赔不起也补不起的。为了避免这些赔偿补偿责任，政府最好是不要乱发许可证也不要乱改变许可证。

　　应松年：这是法律上很引人注目的一条，第八条，说得非常清楚，我们学术界把它归纳起来就是诚实信用，信赖保护。刚才马教授说的我给了你许可了以后，是个有效的许可，你就不能随便把它撤回来，不能把它改变。

　　记者：政府说话要算数。

　　应松年：要讲诚实信用。不光是政府诚实信用的问题，实际上是对老百姓做出了榜样，我政府是守信用的，你们老百姓也都要守信用。后面又说到由于你给了我这个许可以后，我就有可能有投入。比如说你许可我黄标车，我就可以买了，我就掏了钱了，我是相信你政府的。如果你要一改变，我的利益受到损害，我相信你政府，我投入进去的利益你应该保护我，这个叫做信赖保护。一个是诚实信用，一个是信赖保护。实际生活当中，一旦做出了决定以后，当然不可能说一个都不变，总是某些特殊情况。规定是原则，总会有一些特殊情况。这次法律也说得清楚，特殊情况是什么呢？一个是法律法规规章对许可的有关规定改变。还有是由于公共利益的需要，需要把它收回或者把它改变。这个要说清楚，一定是公共利益的需要你才能够把它收回、改变，不能是因为别的。我允许你这个地方盖一栋楼，比如说娱乐场所盖起来了，盖完了以后说我现在要给别的开发商再来开发住宅，你把这个拆了，我把原来许可的东西就收回了。这样的话，你就是以商业利益，以一个新的商业利益代替了另外一个利益，代替了信赖利益，当然你要承担责任。这种情况以后不能再发生，这是明确说了，必须是公共利益，商业利益是不容许的。

　　马怀德：许可法里头还涉及一个非常普遍的现象，实际上是我们经常会遇到的一个事情。行政机关在颁发许可证执照的时候没有认真审查，由于玩忽职守，由于滥用权力由于超越权力适用法律不当，错误地把许可证发给了老百姓、发给了申请人、企业，在这种情况下行政机关能不能撤销这个许可，撤销了之后后果怎么处理，许可法做了非常明确的规定。第一如果由于越权、滥用权力、玩忽职守或者适用法律不当，程序违法错发了行政许可证，原则上行政机关可以撤销无效的许可证，但是给许可证的申请人或者持证人造成了财产损失，而且这个持证人本身在申请许可过程中没有欺诈没有贿赂这些不正当因素的话，政府还要给予这个人赔偿，所以这是一种赔偿权利的获得。因为很多建设项目，违规批地、审批项目都是这样的，行政机关玩忽职守或者是内外勾结乱发了许可证，能不能撤呢？当然可以撤。撤了之后关键要看持证人本身有没有过错，如果他本身是无辜的话，政府还要给他赔偿。

　　应松年：如果是发了许可证以后，后来发现这是因为行政机关违法，那么当然应该把这个许可撤销了。但是如果你发了之后，被许可人所从事的这件事情涉及到公共利益，在这种情况下即使你是行政机关违法批的也不能撤，就算了，就给他了。因为这是行政机关的过错，而人家做这个事跟公共利益有关，你要撤了以后，涉及到很多人的利益，这件事你不能撤，这也是我刚才说的信赖保护原则。

　　记者：在这一点上，政府就是要说话算数。如果因为它自己的过错而导致错误的一些后果的话，那么它要为自己的这些错误的后果付出沉重的代价，而不是说像以前那样我错了，错了就错了，代价和结果是要老百姓去承担的。

　　应松年：不单是它错了它要承担责任，就是它由于后来有公共利益的需要，它并没有做错，但是人家已经把财产投入进去了，你还要保护他，你要补偿。

　　观点：政府应该做诚实守信的楷模，对于老百姓已经取得的许可权利，不能出尔反尔，朝令夕改，否则要承担相应的法律责任。

　　记者：我看到法律里面要求，许可的条件是要公示的，比如说我作为一个老百姓，我去办一个许可，上面公示了18条，但是我怎么知道它是不是就应当公示这么多，是不是它3条就可以了。它公示出18条，不意味着这18条就是合理的。设定的条件，法律好像并没有规定？

　　马怀德：对，这是行政许可法应该讲在许可的设定方面，不能说是一个遗漏的地方，但是存在一个不严密的地方，许可法只规定了许可事项、许可的数量要法定化，也就是说你立法机关能设定哪些许可，这个事项要告诉老百姓，而且这个必须是法定化，法律没规定的你不能设定这个许可。这个条件并没有完全法定化，交给了行政机关去自行地创造这个条件或者设定这种条件，这样的话免不了很多行政机关在它公示的条件中，增加一些或者减少一些或者改变一些法律没有明确规定的条件。

　　马怀德：比如说现在实际中运行的你要办理户口登记的时候，法律上规定户口登记是一个行政许可，但是在实际办理过程中，你要提供若干个条件，比如说你要有父母的户口本要提供，然后你要提供孩子的出生证，你还要提供街道办事处给你开具的独生子女证明，你还要提供居委会盖了章，由单位出具的准生证等等，这些条件都是你办户口一个许可需要具备的4个或者5个条件，这5个条件又分属于5个部门或者事业单位、或者企业，或者是自己所在单位来出具。所以这个条件本身不是许可，但是它会变成阻止你最终取得许可的一个非常重要的障碍。

　　应松年：我给你举个例子，比如说要出境，你要出境应该具备什么条件，要去办一个出境证。它上面规定得非常清楚，一共是几个条件。然后其中有一个，你要准备五张彩色照片，这个很清楚吧，所以咱们就把五张彩色照片送了，其它条件都符合。最后说这个彩色照片不行，为什么不行？因为你是红底的，我要求是蓝底的，上面就没说到底应该是什么颜色的。有的时候它会要求你非常细。那么你不符合它的条件它不给你办。那么我不是照片都来了吗？彩色照片，没有说是红底、蓝底。但它实际要求的时候会提出这样的东西。所以将来我想行政许可法的实施，应该考虑到这一条。

　　记者：对条件进行说明的话，法律能够说清楚吗？

　　马怀德：应该能说清楚。立法者就是要把所有的情况都考虑周全之后来规定法律条款，如果说我要办一个户口登记，立法者就应该在户口登记的许可条件中明确规定需要出生证、准生证、户口本，如果能明确就这三项的话，那你行政机关在具体办理这个户口登记的时候，就不能超出这三个条件再额外要求当事人具备其它条件。

　　记者：如果不规定？法律不规定呢？

　　马怀德：如果不规定的话，就需要行政机关做具体的规定，也就是具体的执法机关、实施机关就可能会在它的办公场所、网站上公布一些具体的实施条件。这个时候这个条件因为法律没有明确规定，所以由它自己来规定，它自己规定，关键是如何判断了，它自己规定的也许合理也许不合理。

　　记者：又出现以前我们担心的那种，我们正在做的这种，就是摒除以前的乱审批，很可能又在这里边，它就生出一些新的审批和许可来。

　　马怀德：对，所以这里头很关键的问题是以后设定实施许可，尤其是在设定许可的阶段，必须将许可的条件和许可的事项一样说得清清楚楚，明明白白。

　　应松年：我已经看见过有的国家是这样办，把所有的许可，多种许可，某种许可要什么条件，全部都印成一本小册子，一翻就知道了，知道是哪些条件。

　　记者：如果老百姓的这些权利受到一定侵害了，比如行政许可法上是这么规定的，但是我拿着这个行政许可法我去办审批办许可的时候，并没有按照法律来做的话，作为老百姓可以找到什么救济的渠道没有？

　　马怀德：老百姓救济的渠道现在来讲法律赋予了很多，第一是向行政机关投诉的渠道，很多行政机关都设置了相关的投诉中心，对行政机关内设机构。

　　记者：怎么去投诉？

　　马怀德：可以书面也可以口头去投诉，我可以指出，比如出租车管理局现在给我出租车司机办个人的经营许可证的时候，没有及时地受理，我可以提出这样的投诉，这个投诉中心必须及时处理这些投诉，当然有的投诉中心设置在人事机构、监察机构，另外一个可以向监察机关提出要求，检举控告相关职能部门和人员违反行政许可法的行为。最重要的是可以申请行政复议，也可以向上级行政机关提出行政复议的申请，要求审查下级机关在实施许可过程中的一系列违法行为。

　　记者：老百姓确实具有这些权利，但是多少年以来官和民，老百姓心里总是觉得官是不好惹的，它是高高在上，它现在招着我了，有一部行政许可法说它招着我了，我可以去告它，但老百姓会不会去告，会不会选择这种方式？

　　应松年：当然这也是一个困难的问题，不过我觉得行政许可法的实施，我们经常把眼光主要放在上级行政机关怎么去监督下级行政机关，监察部门怎么来进行监督，非常重要的一个方面，就是老百姓自己要能够起来维护自己的权利，要求行政机关依照法律规定办事，这是非常重要的。这一条做不到，因为上级行政机关监督什么事，具体的一些措施，老百姓自己在申诉的时候，觉得这件事干的是违法的事，损害我利益的事情，你自己申诉，你自己申诉到了以后，大家能够起来维护自己的权益，依照法定程序，把你的途径采取救济的办法，这个事情才能比较好地解决。

　　记者：换句话说行政许可法不仅是行政机关的人员要学习的，全体老百姓都应该学习，因为学习了之后才知道我有什么权利？

　　马怀德：一个是你有什么权利，像奶粉厂这个事情，肯定在审批的过程中它是符合条件的。才允许它生产，到生产的时候不这样来了，改变了许可的条件，所以这个要求我们行政机关要去监督它。另外一方面，又需要老百姓起来维护自己的权利，因为你身受到，你马上感觉到了这个奶粉对你带来了什么损害。

　　应松年：我觉得还有一个非常重要的方面，还要舆论帮着做这些事情。因为实际上世界上各个国家来看，一部法律的实施，舆论是起了相当大的作用，舆论无处不在，哪个地方违反了行政许可法的规定，报纸上一登，电视台一说，这件事就迅速得到解决。

　　记者：我们假设一下如果老百姓对这个法律了解的不很透彻，不充足不全面，不知道该怎么去维护自己的权利，这部法律还能够去贯彻实施吗？

　　马怀德：当然老百姓了解法律的内容，并且能够充分行使法律赋予的权利，这是一部法律实施的一个必要的条件。实际上我们看到很多案件有打5毛钱官司的，有打2毛钱官司的，这些人不可能是为了2毛钱在打官司，他是在维护法律的尊严。所以许可法赋予老百姓的权利如此之多，我们刚才列举了很多权利，我相信有很多老百姓会充分利用这些权力维护自己的权利。

　　观点：政府应本着高效便民的原则公示审批的条件，即使法律没有明确规定的，政府部门也不应增加繁琐的程序。

　　结束语：历时7年制定的行政许可法终于走进了现实，走进了我们的生活，这部全世界独一无二的法律，为政府的权力划定了一个边界，为最大限度地保护老百姓的权利提供了法律依据，受益最大的毫无疑问就是我们的老百姓，而要真正把这部良法落到实处，变成现实，不仅需要政府转变观念依法行政，实际老百姓的法制观念的增强和广泛地参与也是必不可少的重要条件。感谢收看《央视论坛》，再见。

责编：刘棣 　来源：