反腐学者李永忠：没有制度的监督是软弱监督

央视国际 (2004年01月13日 09:13)

　　东方早报消息：以2004年为标志，我国的反腐败斗争在战略上将出现‘三个转向’，即，由被动防御为主转向主动进攻为主；由权力反腐为主转向制度反腐为主；由事后监督为主转向事前监督为主。

　　

“经过一系列必经程序，《中国共产党党内监督条例》，很快将向社会颁布。”昨晚，中纪委一位人士向早报如此表示。

　　继去年12月23日，中共中央政治局通过讨论《中国共产党党内监督条例(试行)》后，昨日中纪委例行的年度会议，再次传出党中央决心建立制度反腐体系的信号。

　　一位与会人员说，胡锦涛强调，十六届三中全会提出了建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的目标，并要求坚持以领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人为重点，抓住易于滋生腐败的重点环节和重点部位，综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督和舆论监督等多种形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。这让他们倍感振奋。

　　2003年年末，安徽省原副省长王怀忠被一审判处死刑，成为中国共产党执政以来第三个被判处死刑的省部级腐败高官。他同时也是2003年被公开披露的13名省部级领导干部之一。可以预见，2004年，反腐战役必将继续推进。

　　作为我党建党54年来的首部党内监督条例，之前，这部条例已经过了13年的漫长论证和积累。

　　在“我们党对于党内在权力分解和制约上存在的问题和弊端认识上有了深化”之后，出台《条例》现在已是最合适的时机。2003年12月31日，国内资深学者李永忠，做出了这样的判断。

　　13年磨一剑

　　东方早报：2003年12月以来，不少媒体都对《条例》公布实施进行了相关报道，您觉得《条例》出台有怎样的背景？

　　李永忠：这是我们党建党82年、执政54年以来制定的第一部党内监督条例。如果把目光放得远一点，可以看到，我们党对加强党内监督一直是高度重视的。

　　1956年，我们党执政7年的时刻，邓小平同志在党的八大《关于修改党的章程的报告》中提出，“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上做出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”那时，党对监督的理解和重视，已从对党员个体的监督上升到了对党组织的监督。

　　1962年，邓小平在扩大的中央工作会议讲话中，又做出了“对领导人最重要的监督来自党委会本身”的重要论断；18年后，也就是1980年邓小平复出后，在中央政治局扩大会议上，他做出了第二个“最重要”的论断，即“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。

　　这两个“最重要”，对于党内监督条例的制定，有很强的历史意义和指导作用。

　　1990年3月，党的十三届六中全会通过的《关于加强党和人民群众联系的决定》明确提出，要制定一部《党内监督条例》。也就是说，13年前，我们党就提出要制定一部条例来加强党内监督。

　　东方早报：您说13年前，我们党就明确提出要制定这部条例，当时的背景又是如何？

　　李永忠：当时我们刚经过一场政治风波，我们党的威信、党的形象，乃至党的执政都受到比较严峻的挑战，于是中央明确提出要办几件让群众满意的事。同时，党的最高领导层也深刻认识到加强党内监督的必要和重要。

　　当时，有的群众对我们党是不是能够解决自身腐败、能不能加强自身监督也产生过疑问。邓小平就指出，十年最大的失误是教育。而教育失误的背后，则是党内民主和党内监督的缺失。教育需要载体，载体就是制度，而缺失的制度主要又是什么呢？是党内民主制度和党内监督制度。

　　我认为，我党执政以来的反腐史，大致可分为运动反腐、权力反腐和制度反腐三个阶段。文革前，以运动反腐为主；文革后相当一段时间内，实施的基本是一种权力反腐；随着我们党对制度建设重要性认识的加深，制度反腐逐步被提了出来。

　　现在是最合适的时机

　　东方早报：从1990年3月第一次明确提出制定《党内监督条例》到今天，已经13年，为什么经过那么长时间？

　　李永忠：当年第一次提出要制定这部条例时，由于政治风波刚过去，经济的压力很大。

　　当时，摆在我们党面前的、更重要的任务是把经济搞上去，所以那时经济体制改革推行比较快。而作为政治体制的组成部件———《党内监督条例》在党内酝酿论证就比较多。虽然没有颁布，但是对它的论证和调查研究一直都没有中断过，并选择一个合适的时机，在不断充实和完善的基础上，把它推出来。

　　东方早报：现在是最合适的时机？

　　李永忠：这个我认为有几方面的原因。第一，通过这13年，我们党对于党内在权力分解和制约上存在的问题和弊端，在认识上有了深化；第二，我们已经有了半个世纪的执政经验，确实感觉到需要有这样一部《党内监督条例》来制约权力的被滥用；第三，通过13年的论证和积累，我们对于这部条例的制定已经有了经验。

　　另外，十六大报告提出“党内民主是党的生命”，这不同于以往的“手段论”和“目的论”，反映了党中央对于民主的认识到了一个新的更高的境界。

　　对于监督的认识，目前也达到了新的水平，我们党认识到，更需要一部专门的条例来作为进行监督的武器。

　　东方早报：党内权力制约上的弊端，具体指什么？

　　李永忠：主要是指缺乏及时有效的监督，不能对权力的产生、运行进行必要的制约。这些弊病，已经在实践中有了充分地暴露，给了我们不少深刻的认识。

　　没有制度的监督是软弱的监督

　　东方早报：2003年这一年，有些高官落马，国内惩治腐败的力度也越来越大，而在最近几年中，因腐败造成了某些干群关系紧张，《党内监督条例》的颁布，是不是和这几年的形势有关？

　　李永忠：当然有关系。

　　我们党最大的优势是“密切联系群众”，最大危险是“脱离群众”，而腐败就是危险中的最大危险。

　　怎么来解决这个最大危险？就是要保持和群众的血肉联系，防止权力违背人民的意志而滥用。

　　怎么保持呢？没有战争了，没有运动了，就要靠监督。

　　怎么监督呢？就要靠制度。

　　只有制度才能保证和维护监督，只有制度才能保证和维护民主，没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督也是软弱的监督。

　　在这些年的反腐败实践中，在有些单位，我们发现这样“三个基本”现象：事前基本没有监督，事中基本缺乏监督，事后基本不是监督。领导班子的内部监督流于形式，特别是对主要领导干部，同级党委不敢监督、同级纪委也不敢监督。所以，我们常常可以看到，落马高官一旦案发，不是开除党籍，就是判刑，甚至被判处死刑。因为在犯大错误之前，几乎没有什么可以监督他们。

　　反腐“三个转变”

　　东方早报：这样的局面在《条例》出台后，是否就可得到改变？

　　李永忠：随着《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的生效，《联合国反腐败公约》的通过，特别是“与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的建立健全，我以为，以2004年为标志，我国的反腐败斗争在战略上将出现“三个转变”，即，由被动防御为主转向主动进攻为主；由权力反腐为主转向制度反腐为主；由事后监督为主转向事前监督为主。

　　受现行监督体制制度的束缚，在监督实践中常常出现这样一种现象———看得见的管不着，管得着的看不见。这一现象，是这些年基本上没有事前监督的病根所在。

　　在宏观上，各级纪委几乎从无监督、检查同级党委对党的路线方针政策的执行情况；中观上，各级纪检机构几乎无不在人、财、物权上受制于同级党委；在微观上，各级纪委书记几乎无人按“党内五项监督制度”越级向上级纪委报告同级党委书记违法乱纪行为。

　　自地方各级纪委重建以来，在查处的众多腐败案件中，基本上没有同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违纪违法行为的案例。

　　有这样几个例子发人深省，一个是对胡建学、许运鸿的违纪违法甚至犯罪，泰安市纪委和宁波市纪委，只能看在眼里，闷在心里。另一个是，敢于揭发程维高的反腐勇士郭光允，不但没有达到事中监督的效果，反而被打击报复。

　　东方早报：有媒体报道说，《条例》将把巡视制度、重大事项的通报、领导推荐负责等做法作为制度固定下来，这些做法目前在实践中是否得到了运用，取得的效果如何？

　　李永忠：巡视制度已经实行了好几年，是加强党内监督的一个有效方式，也是解决“看得见的管不着，管得着的看不见”这一现象的有效方法。

　　巡视制度借鉴了古代一些做法，可以解决“同体监督”的一些弊端。当同级纪委对同级党委不能进行监督的时候，就要通过没有领导关系和利益关系的“异体”来进行监督，巡视组就是这样一个“异体”。

　　在实际操作过程中，巡视组确实发挥了不小的作用。但巡视制度也有它的问题，这种“异体”监督来自上面，比起来自同体身边的“异体”监督来，成本还是大。

　　至于重大事项的通报，目前取得了一定的效果。但这主要还是靠自律来进行的，在实践中，还需要通过他律来监督。

　　领导推荐负责，就是说领导人对于他推荐的干部负有一定的责任，这在一定程度上可以减少和杜绝跑官要官买官卖官的现象。就像生产产品一样，要在产品上打上生产者的名字，来约束生产者。

　　开启之步

　　东方早报：《条例》的出台对2004年的反腐斗争，有怎样的意义？

　　李永忠：《党内监督条例》应该说是2003年制度反腐和制度建党的重要里程碑，看起来只是党内廉政法规制度建设的一小步，实际上却是发展党内民主、强化党内监督的一大步，它带有开启之步的作用，它开了党内条例监督的先河。

　　东方早报：有人把《条例》说成是反腐败条例，您怎么看？

　　李永忠：监督和反腐败是两个不同的概念，《党内监督条例》不能等于反腐败条例。反腐败更多的是事后的惩治，而监督等于惩治，更多的是事前的作用，从旁去看，从旁去管，更多的是制约或制衡。反腐败是当监督不力时，采取的惩治措施。（严晓媚）

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