【来源：民主与法制时报】

    北京海淀区城管遭六亿索赔案始末

    核心提示：

    有专家指出：在北京像上地建材城这样的建筑有上千家，规模有大有小，每一家都面临着同样的问题。如果解决不好，也许会有第二家、第三家“上地建材城”与政府职能部门对簿公堂。

    其实，本案完全可以避免双方“对簿公堂”的结果，毕竟，行政诉讼不是一个“双赢”的好事情。

    □《民主与法制时报》记者 袁婷 实习记者杨璇

    9月18日，堪称北京市最大的行政诉讼索赔案在北京市第一中级人民法院开庭审理，这起行政诉讼索赔案标的额高达6亿余元。原告方为北京市上地建材城，被告方为北京市海淀区城管队。

    两年前，北京市上地建材城（以下简称建材城）被北京市海淀区城市管理监察大队（以下简称海淀城管）认定为“影响市容市貌”，令其限期拆除。当月28日，海淀城管下达了《强制拆除决定书》，七天之内将建材城夷为平地。为此，建材城销售中心以行政行为违法为由，将海淀城管告上法庭，并索赔6亿余元。据了解，该建材城于1998年建成，总共占地164亩，共有1311户商家，全部以经营建材为主。

    就此事记者致电北京市海淀区城管大队法制办公室时，一位工作人员告诉记者这个案子的庭审刚刚结束，领导表示暂时不接受任何采访。

    法庭辩论激烈双方据理力争

    “请问被告方的职权依据是什么呢？”原告的代理律师李宙眉头紧锁，始终紧紧抓住这个问题。李律师告诉记者，开庭那天自己问的最多的就是这句话。“职权依据”成为当天庭审的焦点。

    2005年11月，北京市海淀法院对此案进行了首次开庭审理，审理过后，北京高院认为此案案情重大，标的额较大、社会影响力较大，将此案移交给北京市第一中级人民法院。国家行政学院应松年教授告诉记者，“由于本案标的额巨大，肯定能够被称作重大案件了”。因此从这个角度上说，本案也具有司法实践上的探讨意义。

    2006年9月18日，北京市第一中级人民法院审理了这起堪称北京最大的行政诉讼索赔案。当日，庭审一直持续了7个多小时，其间审判厅内气氛非常紧张，双方都是据理力争、各执一词。各家媒体、原建材城的商户以及部分人大代表都到法院进行了旁听，审判厅内座无虚席。

    “建材城从2002年才开始收取租金，成本还有四五年才能收回，说拆就给拆了，是不是太不合情合法了。”原告方在法庭上表现的十分激动。海淀城管作为被告方，则表示自己的行为都是按照法律条文进行的，没有任何过失。

    面对记者，李律师丝毫不掩饰自己对庭审结果的满意：“当天审理此案的法官对案件进行了详细的分析，到目前为止还没有做出判决，还在等待审判结果，原被告双方也没有联系过，希望我们可以胜诉。”

    6亿元标的额从何而来

    对于本案引人注目的6亿元标的额，上地建材城郭俊琴董事长这样解释，6亿元是由三个部分构成的。第一是直接的财产损失，包括建材城建设时的装饰装修以及建材城内柜台、灯具等必需的设施，总共定为4000万。第二是房屋的损失，按照周围民房的拆迁补偿，原告将赔偿额定为每平方米6000元，建材城总共占地6万多平方米，这样算来，仅房屋损失一项，赔偿额就高达3亿余元。第三即停业损失，这部分主要按照每家商户收取的租金数额来定的。建材城共有1311家规模不一的商户，每家收取的租金从几千到上万不等，并且每家商户都与建材城签订了不止一年的合同，根据这些情况，建材城将这部分赔偿额定为2亿余元。郭俊琴说：“强行拆除给我们带来了巨大的伤害，几万人面临失业，几亿资产毁于一旦。这个标的额是经过仔细计算得出的，并不是我们随便说出的一个数字。”

    原告律师同时表示，目前不会拒绝庭外调解，并且标的额也许会有一定浮动，但是因为“这个数额是经过仔细统计得出的，因此不会有太大的变化。”

    记者了解到，6亿元的标的额堪称目前国内最大的行政赔偿案。3年前，历时六年多的深圳市国土规划局向深圳市有色金属财务有限公司支付了870万元人民币的行政赔偿金，当时在国内引起了不小的轰动。

    建材城是否影响“市容市貌”

    2004年7月21日，海淀城管向建材城下达了《限期拆除决定书》，在该决定书中，海淀城管以“影响市容市貌”为由，令其拆除。那么建材城究竟是否影响市容市貌了呢？双方对此表示了不同的意见。

    上地建材城郭俊琴告诉记者，1993年原告方以土地租赁的方式从海淀乡树村大队正白旗生产队获得30年的土地使用权。后来海淀乡政府下达了盖有“北京市海淀区城乡管理委员会”章的开工证，这使得原告方终以两亿元人民币的投资完成了上地建材城的建设，并且请了北京城市测绘设计研究院正式测绘，在1998年正式营业。在2002年，建材城还配合政府，将4万多平方米的建筑用地作为绿化场地，被评为“绿地企业”。对于海淀城管的说法，郭董事长感到十分不解：“这样的建筑怎么就被说成影响市容了呢？”

    对此，海淀城管则表示，虽然建材城在外表上并没有影响市容，但是该建筑缺乏合法性，未经北京市规划委员会批准，未取得《建设工程规划许可证》，因此属于非法建筑。所以根据《北京市城市容貌标准》要求，必须予以拆除。

    那么建材城究竟是不是非法建筑呢？《北京市城市容貌标准》规定，城市公共用地范围内，无未经城市规划等部门依法批准搭建的建筑物或者设施，如果有违法建筑，应该恢复合法状态，必须予以拆除。郭俊琴表示，建材城由于建立时间较早，没有取得北京市规划委员会颁发的《建设工程规划许可证》，但她向记者出示了北京市海淀区海淀乡人民政府、海淀区市场领导小组批准的《关于建设“上地建筑装饰材料”大市场的请示报告》许可证，表明该建筑并不是“搭建”的临时建筑。

    据了解，北京市规划委员会是2000年成立的政府职能部门，而建材城于1993年就开始建设，2000年之前早已建设完成，因此不可能取得北京市规划委员会颁发的《建设工程规划许可证》。像上地建材城这样的建筑，北京市内有大大小小千余家，这些建筑的合法性，成为日渐突出的问题。

    北京市海淀区规划局综合科的一位工作人员告诉记者，并不是北京市规划委员会的审批才是最终的审批，对于2000年以前建设完毕的建筑，不需要再补办《建设工程规划许可证》。对于像上地建材城一样未能取得市规划委的《许可证》的建筑，一定要有建设时行政部门颁发的有效许可证才能证明其合法性。

    海淀城管是否超越职权范围

    2004年7月28日，海淀城管向建材城下达了《强制拆除决定书》，并且在随后的七天之内将建材城全部拆除，夷为平地。双方就这种强制拆除的行为，有着截然不同的看法。

    原告律师李宙告诉记者，当日庭审双方围绕“职权范围依据”展开了激烈的争论。“根据相关规定，拆除只是一种强制措施，并不属于行政处罚的内容。”李律师这样向我们解释。

    海淀城管则表示，根据《北京市市容环境卫生条例》第27条的规定，城管综合执法机关可以经区、县人民政府批准，对于未经批准搭建的影响市容的建筑物予以强制拆除。在下达《通知书》的同时，海淀城管已经向建材城提供了一份由海淀区政府批准的“强制拆除建材城”的文件。

    那么城管的职权范围内是否包括“强制拆除”的权力呢？就此事，记者咨询了应松年教授。应教授表示，城管执法首先应符合《行政处罚法》的相关规定，像强制拆除等行为一定要通过当地法院、规划等部门的批准，方可进行，这才符合法定程序。

    双方需要积极配合参与

    本案另一个值得探讨的焦点在于听证程序。在建材城接到海淀城管下达的《限期拆除决定书》后，由于他们认为被告强制拆除的程序不正确，并且希望此事最终能够得到合理的解决，因此曾经向海淀城管申请了听证程序，但是海淀城管拒绝接受听证程序的建议，原告方也一直没有收到海淀城管方面给出的明确的拒绝理由。

    原告律师告诉记者，根据《行政处罚法》第42条规定：行政机关在作出责令停产、停业行政处罚之前，应当告知相对人有要求举行听证的权利。原告律师认为，拆除违章建筑是一种强制措施，必须通过法院来执行。但是海淀城管并未向法院提交申请就强制拆除，因此原告是有权利要求进入听证程序的。

    对此，海淀城管在法庭审理时表示，同样根据《行政处罚法》第42条，海淀城管确定，听证范围仅限于“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”等方面，因此拆除违法建设行为应当不属于听证范围，所以拒绝了对方听证程序的要求。

    “听证会能够使事情得到合理有效的解决。”有专家这样解释，“但是目前法律还没有明确规定听证权力等问题，这就导致很多行政诉讼案件跨越了听证这道程序，其实这种做法往往使得案件更加复杂化。”

    据应松年教授介绍，听证会是由国家机关强制执行的。建材城一方完全可以申请听证程序，但是一定要双方进行听证，双方都要积极配合参与，海淀城管拒绝参加听证会的行为是不正确的。

    城管执法要合情合理

    本案引起舆论关注，是因为再次提出了城管权能的合法性问题，这无疑给近期城管权能存废的讨论再掀波澜。本案中，原告方认为，城管“强制拆除”的行为造成近千家商户停业的损失，属于重大行政处罚，而海淀城管没有履行告知义务，并且在此之前“任何沟通工作都没进行”。在这一点上，海淀城管提出了异议，在对原告限拆和强拆前，他们已经做了大量耐心细致工作，曾先后共七次与原告负责人郭俊琴进行洽商。

    对此，应教授表示，从法律程序上讲，城管在行使权力之前，应首先做大量细致、深入的调查。以本案为例，该建材城已经存在相当长的一段时间了，并且在北京也颇具规模，已属于一种“社会财富”，因此在决定对其进行拆除之前，应当进行大量深入细致的调查研究，经过严格的商讨，再下达行政命令。

    从人性化角度讲，城管执法也要讲求“以人为本”的思想。城管一定要耐心、和蔼地去劝说，而不是下达一纸文件那么简单。并且对于这样一个颇具规模的企业，需要给对方一些时间来改造，比如周转资金、安排商户的去留问题等等。

    有专家对本案表示出极大的遗憾，认为本案完全可以避免双方“对簿公堂”的结果。在北京像上地建材城这样的建筑有上千家，规模有大有小，每一家都面临着同样的问题。如果解决不好，也许会有第二家、第三家“上地建材城”与政府职能部门对簿公堂，毕竟行政诉讼不是一个“双赢”的好事情。

责编：杨洁