始自“并税除费” 农业税免除向个人所得税转型

　　图为湖南新邵县的农民在喜收玉米。2006年在全国范围内取消农业税，与税费改革之前比，减轻农民税费负担1200多亿元。 中新社发 吕建设 摄

　　2005年12月29日，国家主席胡锦涛发布第四十六号主席令，宣告废止运行48年之久的《农业税条例》，中国政府近年来竭力倡导、推行的“多予、少取、放活”的农村发展新战略，终于让延续了2600多年的“皇粮国税”寿终正寝，走进了仅供人回忆的历史博物馆。

　　事实上，在胡锦涛主席宣布废止《农业税条例》之前，全国免征农业税的省份已达28个，国家税务局的官员估计，2006年全面取消农业税后，与农村税费改革前的1999年相比，农民每年减负总额将超过1000亿元，人均减负120元左右。

　　纵观中国百年史，农民的喜怒哀乐总是与税赋、土地紧密相联。税费重，农村矛盾就尖锐，这是一种必然的因果关系。

　　税费繁重伤及农村基础

　　农业税俗称“公粮”，是一种地方税，征收对象是占中国人口70%的农民群体，以土地的常年产量为计税依据。

　　查阅历史可以知道，农业税在中国已延续了2600年之久，是中国最古老的税种。公元前594年春秋时期鲁国的“初税亩”，就是最早的农业税。众所周知，重农抑商，是中国历代封建王朝一以贯之的政策，税法上虽没有优待商人刻薄农人的动机，但是，不利于农民的“倒累进税”传统还是促使汉代的儒生们感慨：“今法律贱商人，而商人富贵矣，今法律贵农人，而农人贫贱矣。”宋代、明代以后，人头税开始向土地转移，农民的日子更加一日不如一日。

　　新中国成立后，为保证国家政权稳定和推进工业化建设，农业税在相当时期内，一直是国家财政的重要来源。1958年，全国人大常委会颁布实施《农业税条例》，统一了全国农业税制度，并一直延续到2005年。在工农产品剪刀差的制约下，广袤乡村成了国家工业化的廉价仓库，棉花、稻谷，不一而足的农产品源源不断地输送到城市。研究“三农”问题的学者石磊说，我国的工业化不是工人一锤子一锤子敲出来的，而是农民一圈又一圈地勒紧裤带，一锄头一锄头挖出来的。

　　上世纪80年代后期开始，许多地方因基层政府人员膨胀、入不敷出，或因“乱干事”而引发的收支失衡，开始向农民强行征缴五花八门的费用，一些偏僻乡村甚至连“猪头税”、“烟囱费”这些名目荒唐的乱收费项目都出台了，“农民负担”成了一个令全社会焦虑的话题。据权威人士估计，农村税费改革之前，农民上缴的税加上“三提五统”等名目繁多的收费，一年在2500亿到3000亿之间。

　　在城乡二元体制之下，广大农民长期的过度付出，不仅严重伤害了农业的基础地位，而且也使干群关系出现巨大的裂痕，甚至影响到了党在农村的执政基础。上世纪90年代中期，本刊记者在冀、豫等省农村调研时，许多基层干部就曾感慨地说：“因为农民负担太重，农村干群关系已经到了矛盾一触即发的地步！”

　　如今已很少有人能够相信这样的历史真实镜头：

　　收“提留款”的乡村干部尚未进村，村里就得到了“干部进村”的消息。结果，干部在村里见到的多是小孩和紧锁的大门。有些村寨又将闲置多年的大钟挂在了村头的树丫上，但再不是用作通报“鬼子进村”或者“大呼隆”时的出工信号，而是用作通报收“提留款”的乡村干部进村的信号。

　　河南夏邑县北镇乡乡长率人到张保楼村民小组征收定购粮时，不料被村民丁四军锁在院子里，哭笑不得，左右为难。

　　关中某县涝店乡一位干部曾多次到一农户征收定购粮都未如愿，老农说麦子霉了，干部不信，就自己搬来梯子到楼上查看，可他刚一上去，那农民就把梯子抽掉了，结果弄得这位干部十分难堪，下不来“台”。

　　这些看似“逗趣”的镜头留给人们的，是辛酸和沉重！

　　改革始自“并税除费”

　　干群关系是我国农村社会改革的一个“睛雨表”，它的紧张、裂痕是多种因素综合作用的结果，既有经济因素，更有体制、政策的因素。为了农民群体的幸福安康和国家的长治久安，多年来，一些有识之士或者从学术层面，或者从政治层面，不断建议中央轻徭薄赋，直至彻底取消农业税。当时，甚至有人批评中国是世界上惟一一个专门面向农民征收农业税的国家。他们认为，土地已经从资本变成了社会保障手段，不应该被视作资本税的对象。再说，公民不因身份而纳税，没有“身份性贡赋”，对公民来说，最重要的是所得税，而按照所得税的征收原则，中国农民绝大多数不应该纳税。

　　2000年，在方方面面的努力下，国家终于下决心在安徽试行税费改革，取消面向农民的各项税费，统一缴纳农业税及附加，税率为每亩耕地常年产值的7%，农业税附加则为1.4%。实行税费改革的当年，安徽农民负担就明显减轻，人均现金负担减少33.9元，减幅达31%。

　　税费改革，是一场深刻的利益调整，牵一发而动全身。当广大农民对税费改革拍手称快时，它也不可避免地遇到巨大的阻力，其中最主要的观点就是，税费改革导致基层政权难以运转以及教师工资发放困难。由于许多省份对此反映强烈，特别是一些地区基层反对之声甚大，税费改革只继续在安徽试点，并没有迅速地扩大范围。

　　与安徽相邻的江苏，因多年来一直为农民负担过重所困，所以顶住压力坚持自费改革不动摇。2000年秋，江苏省人大副主任俞敬忠到沭阳深入调查后，为税费改革后出现的新气象所感动，向中央呈上了一篇调研报告，题为《税费改革将给农村带来深刻之变——沭阳县税费改革调查》。

　　在这篇近万言的报告中，俞敬忠先陈述了税费改革后，夏季农业税征收时出现的新变化：“一曰超额。到6月底，沭阳县已征收农业税5118万元，为夏征任务的130%。二曰快速。一般一个乡镇5天就完成征收任务。马厂镇是全县最大的乡镇，农业人口超过6万，全镇征收任务也仅用了5天。三曰主动。全县没有一起是乡、村干部上门收取的，全部为农户主动、定点交纳。”

　　然后俞敬忠以充满深情的笔触写道：从我访问的农民来看，无不感激党和政府使他们减轻了负担，得到了实惠，认为税费改革“上合三个代表，下顺百姓心意，是同大包干一样的好政策。”从我碰到的基层干部来说，显得轻松多了，过去催粮催款，乡里乡亲都得罪了，惹得一片“骂娘声”，自己还吊着一颗心，既怕收不上来对上难交待，又怕惹出事来自己担风险，借用一位乡党委书记的说法是：“党证别在腰带上，屁股坐在火山口。”而现在托税费改革的福，终于解脱了，大家都盼这一天，都想干出个模样来。这将从根本上理顺党群、干群关系，化解民怨，凝聚民心，开创政通人和的新局面。

　　推行税费改革，国家虽然要增加财政转移支付，但将换来民心，换来内需扩大，换来农业稳定发展，换来社会安宁，回报将是丰厚的、长远的……

　　据俞敬忠后来介绍，时任国务院总理的朱槠基看到这篇报告后，在上面画了一个大大的问号，显然他对文章的真实性表示质疑。于是，决定派出调查组专门到沭阳县调研，并特意嘱咐“要拿山东的介绍信”。

　　2001年春节过后不久，沭阳县来了几名自称“来自山东的取经者”，他们亮出山东方面的介绍信后，表明来意，要取税费改革之经。

　　那时，由于到沭阳县取经者实在太多，并没有特别在意，按惯例进行了接待、安排，但没想到的是，这几个“山东人”真是“共产党最讲认真”的表率，不仅听你说了些什么，更进村入户，想看你真正做了些什么。

　　其实，这几个人根本不是什么山东人，而是国务院的一个调查组。就是这次不露真实身份的“微服私访”，在一定程度上进一步坚定了中央进一步推进税费改革的决心。调查组从沭阳县归来不久，国家就在江苏无锡召开了推进税费改革的全国工作会议，税费改革重新扬帆起航。

　　未来向个人所得税转型

　　对于税费改革取得的成果，虽然社会方方面面予以高度肯定，但也有一些专家并不满足。他们说，“并税制”改革，“并税除费加返还式”的改革，仍然是中国历史上从“租庸调”到“地丁银”无数次类似改革的又一轮，这样的改革依旧是在传统框架内“打转转”。

　　2002年11月9日，中共十六大召开之际，“三农”问题专家杜润生向中央提出一条建议，希望中央下令免除农民赋税五年。五年过后，农村也实行个人所得税制度。

　　杜润生说，在解放战争中，农民贡献了无数的鲜血与生命，换来了新中国的成立。解放后，又努力生产，通过“统购统销”，每年低价出售800亿至1000亿斤的粮食。做了这些贡献后，农民现在理应享受一点工业化的“红利”，从过去以农补工，转变为以工补农。现在农民处境艰难，需要党和政府及时给予照顾。他还说，考察世界各国，一般都没有向农民收取职业税的，相反，还给予农业补贴。像发达国家那样给农民直接补贴，我们补不起，只好减轻农民负担，也就等于增加农民收入。

　　2003年春的全国人大会上，温家宝总理在记者招待会上提到了黄宗羲定律。虽然他没有点明免除农业税的事，但表示中央政府将厉行税费改革，取消“三提五统”和教育集资，逐步解决农民负担重的问题。

　　2004年1月1日，北京市率先宣布正式取消农业税，“农业税管理处”的牌子也于3月被摘除。两个月之后，温家宝总理在政府工作报告中郑重承诺：“我要在这里向大会郑重报告，从今年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”

　　到2005年初，除西藏从未征收农业税外，全国有28个省、区、市取消了农业税，原定五年内取消农业税的承诺，事实上提前三年就已完成。

　　取消农业税，对于政府来说确实是一件功在当代、利在千秋的德政，但这并不意味着农民负担问题从此迎刃而解。当国内外舆论连篇累牍地对取消农业税大唱赞歌时，温家宝总理却十分冷静，特意提醒大家：“千万不要以为农业税取消以后，农民负担就从此彻底解决了。”

　　最近两年来，本刊记者在许多农村地区的调查结果，果然应验了温家宝总理的担忧。一些欠发达地区由于现有的生产力支撑不起庞大的财政供养队伍，在财政转移支付不到位的情况下，便巧立名目，向农民收取各种费用。也有的地区，将本应由基层政府财政拿出的如“村村通”、水利等公共事业工程建设配套资金，均摊到农民头上，强行征收。

　　面对农村新的状况，一些专家在谈到国家惠农强农政策时指出：“多予”仍有空间。农村税费改革到2006年完全取消了农业税、屠宰税、牧业税、农林特产税等“农业四税”，共减轻农民负担1335亿元。在此基础上，国家增加了对农民的直接补贴，到2007年达600多亿元。一减一补，全国农民得到大约2000亿元好处。此后，国家又大力推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革，调整和改善了城乡公共财政投入的分配格局。我国享有WTO“黄箱”、“绿箱”政策的空间还比较大，如何进一步“多予”并改革“予”的方式，是值得深入探索的。“少取”上应坚决堵住“漏洞”。尤其在当前种粮比较效益下滑的情况下，要严格督查从农民头上“取”的部分，对农村基层尤其是产粮地区怨声较大的公益工程财政配套制度，要进行改革或取消，不开任何向农民收费的口子。

　　在“放活”上重在制度创新。安徽亳州市委书记毕美家等人认为，对现行农业制度实行创新，主要内容包括以下方面：一是构建现代金融保险服务体系，在大力发展农村合作金融和保险的同时，国家应该建立与之相对接的金融保险机构，为农村合作经济组织提供金融支持和再保险服务。二是构建现代农技服务体系，提高原始创新、集成创新、引进吸收再创新能力。三是构建农业投入品和农产品现代流通体系。四是建立新型农民培训和转移就业制度，国家应尽快制订“农民培训国家计划”，教会他们科学种粮的技术、市场营销的基本方法、进行非农发展的途径。更要紧的是通过教育计划激发他们的创业热情，使欲振乏力的农村充满生机。(记者包永辉 陈先发)

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