“穷人银行”成中国农村金融走出困境的突破口

　　农村互助资金组织这样的基层金融创新，是农村金融走出困境的突破口

　　一种被称作“穷人银行”的农村互助资金组织，在安徽农村正大受农民尤其是贫困户的欢迎。从2006年起，安徽省改革财政扶贫资金主要用于基础设施和公益事业等项目建设的旧模式，以财政扶贫资金“铺底”、吸纳村民自有资金参与，在30个县进行互助资金组织建设探索。互助资金实行“民管、民借、民用、民还，周转使用，滚动发展”机制，效果十分明显。受访专家认为，壮大与规范这类农村“穷人银行”，对解决农民融资难、提高农民民主素质和自治能力都非常有益。

　　政府村民共建

　　大别山区的霍山县佛子岭镇佛子村的“建国互助资金组织”，是由政府无偿划拔的3万元扶贫资金、30户农民每户自愿入股100元“合资”建立的。这个互助组织以低于银行的利息，向农户有偿发放生产性贷款。股民们以一户一票的“纯民主方式”选出五人管理小组，用“互相监督、民主管理、循环使用、滚动发展”的模式，来经营农民自己的“土银行”。

　　村民们告诉本刊记者，互助资金是真正切合农村实际的“穷人银行”。村民贷款不需要抵押，只需找两三户有经济实力的农户联合签字担保，经“资金共管小组”审批并经公示，即可获得贷款。通过资金互助，佛子岭的村民们搞起了毛竹、茶叶、板栗等经济作物种植，收入比过去大幅增加。一些农户不满足于初级生产，正打算联合开办毛竹加工厂。“如果没有互助资金，这些想都不敢想。”村民们感叹道。

　　据《?望》新闻周刊在安徽省的调查，安徽在贫困县、区引导建立的互助资金组织，是由财政扶贫资金和村民自愿入股的资金“合资”而成。它既不同于由村民自发入股形成的民间互助合作资金，也不同于信用社等金融机构在农村开展的小额信贷模式。“互助资金”很大一部分来自政府的财政扶贫资金，具有公共财政支出的政策取向。

　　现在，安徽农民加入“互助资金组织”的热情高涨，农户投入资金都是建立在自愿的基础上，每户投入50元至1000元不等。安徽省给这类互助组织制订的基调是“自愿、民有、民管、民借、民用、民还，周转使用，滚动发展”；管理规范是：资金只允许借用，且只能用于发展生产，根据不同的情况协商确定村民借款的最高额度，一般最高借款额在5000元以内，期限3至6个月，最多不超过1年，利率参照当地信用社同期贷款水平小幅浮动。利息收入，除必要的运行费用开支、公益事业建设和照顾特困户外，必须保证50%以上转为互助资金，以进一步扩大规模。

　　互助资金使用效率普通较高。太湖县汤泉乡前畈村互助资金总额为4.4万元，近三年累计发放贷款22.4万元，周转率500%。累计扶助贷款户68户次，产生利息6100多元。贷款扶助种植业、养殖业及短期经营周转。群众借还款态度积极。村民盛锦标借款4000元投入低产板栗园改造，当年产生纯收益7000多元；盛张和借款5000元，从事装璜服务业，生意红红火火。有了“互助资金组织”，该村人均纯收入年均增加超过20%，远超过同类型村。

　　本刊记者在霍山县、太湖县的调查发现，村民对互助资金管理很严，设了许多“紧箍咒”：资金只允许在村、组内部借用；只能用于生产发展项目；不得平分给村民；不得用于抵扣往来款项；不得用于公益设施或非生产经营性支出。借款按照“户主申请、抵押或担保人签名、管理小组审查批准、公示、签订合同、放款”的程序予以办理。

　　由村民选举产生的管理小组负责管理互助资金，形成民主化管理机制。资金实行“由村民民主管理、自主决策、共同参与、相互监督”的管理原则，在村民组内部形成一种利益共管机制，每个试点村都由全体村民大会每人一票民主推选公道正派、有一定管理能力和责任心的5至7人组成“互助资金”管理小组，内设的组长、会计、监督员各有明确分工，按程序办事。遇有重大问题，全体村民共同研究解决。

　　互助资金组织开展得较规范的太湖县，采取五招来发展这项事业：一是健全组织，加强领导。县委、县政府成立贫困村互助资金管理领导小组。乡镇选定精干、责任心强的工作人员专司这项工作。二是公平竞争，招标选点。引入竞争机制，一改过去扶贫资金分配制的做法，实行招标制选点。经过严格评审和答辩，最初有38个村民组中标。三是上下联动，积极筹资。试点村互助资金采取“两点法”筹资，县政府按每户1000元的标准安排财政专项扶贫资金，同时本着自愿原则，村民每户按50至400元不等交纳配套资金，共同形成所有权为组内村民共有的互助资金。四是民主管理，规范运作。由村民民主推选作风正派、办事公道、善于管理的5人组成资金共管小组，设立组长、会计、出纳、监督员等岗位。共管小组人员实行定期换届。五是加强督导，双向共管。财政扶持资金拨付到共管小组后，各乡镇财政所和村两委及时派员跟踪问效，督促做好资金投放前的公示，了解各项制度建设，查看台账，核实资金投放情况。实行备案制。资金共管小组及时将资金管理制度、借款合同、资金投放及回收、管理费收取等情况报村委会备案。

　　农民信赖互助资金

　　接受本刊采访的安徽省基层干部和农民反映，投入农村互助资金组织的政府资金，显然比通过其他惠农政策发放给农民的钱更有效，因为这笔钱成了“种子钱”，它不但帮贫困农民增收，也教会了农民“如何以市场机制来花钱、管理钱”，更推动了农村自治能力的增强，确实“政府的这笔钱花得太值了”。

　　农民为何如此钟情于互助资金组织？村民们告诉记者，是由于互助组织具有三大特性：

　　一是便利性。霍山县许多农民抱怨到信用社等金融机构小额贷款时“磨破鞋”、“说破嘴”、“还得不断填表格、托关系、送礼”，贷款下得往往还不及时，常常误了农时。农民既觉得“融资难”、更觉得“融资苦”。而互助资金组织就设在村内，农户间彼此知根知底、相互信任度高，办理贷款的手续也特别简便，真正是“农民自已的土银行”。

　　正是便利性，使越来越多的农民急着“入互”，太湖县小池镇张冲村村民何其应，去年初从“互助资金”借款5000元发展肉鸡规模养殖，半年赚了2万元，全村入“互”借款发展规模养鸡的农户迅速发展到70多家。

　　二是民主性。接受《?望》新闻周刊采访时，安徽省政府副秘书长刘奇认为，互助资金的管理与使用，是农民自我管理能力、民主意识的一次大提升。由于资金管理小组的成员必须由一户一票地选出，村民们普遍觉得“比选村委会主任更认真，管钱的事可马虎不得”，许多村民为了赢得别人的信任，甚至开始约束自已的言行。

　　农民增收之后，在道德信誉监督约束之下，首先想到的也是还本付息。接受本刊采访的安徽省财政厅专家汪学越说：“通过这种制度设计，唤醒了农户的自我意识、参与意识和主体意识，激发了他们主动参与村内外事务管理的热情。同时，还培养了村民的诚信意识，优化了农村信用环境，密切了干群和邻里关系，有利于农村和谐社会建设。”

　　三是引导性。太湖县领导认为，由于互助资金借贷的导向是必须用于发展生产，这“比任何口号与讲话的引导更直接”，从试点村情况看，通过互助资金而增收的农民对其他户的带动作用，也非常明显，提高了村民的创业能力，促进了农业结构调整和农民增收。

　　汪学越指出，互助资金组织打上了“市场经济”和“基层民主”的鲜明烙印。由于有效缓解了农民一家一户发展生产、创业致富中的资金短缺问题，又通过引入市场经济和民主管理新机制，消除了农民的后顾之忧，是这种新的互助组织和形式受到农民普遍欢迎的根本原因。

　　亟待制度“护航”

　　安徽省农村的农民互助资金组织已有830多个，且呈加速发展势头。一些制约因素和难题随之暴露出来。

　　安徽省财政与扶贫部门向《?望》新闻周刊介绍，当前存在的主要问题：一是资金规模小，农户借款限额较低，不能满足农民发展生产的实际需求。随着农村经济快速发展，每次“封顶”5000元的贷款显然不能“解渴”。二是没有合法地位，农民资金互助组织无法进行注册登记。管理组织的地位没有明确，在工作中存在许多不便。以银行开户为例，安徽省除岳西县通过协调县人民银行同意管理组织作为特例开户外，金寨县是乡财政所开户，其他地方多以个人名义开户。这给以后的规范管理带来难度与隐患。三是风险机制还未建立起来。农业一定程度是弱质产业，在遭遇特大自然灾害或是个别家庭发生特殊困难时，借用的资金存在一定风险。四是当互助资金壮大规模后，农民受限于自身的文化素质与财务知识，会出现管理难题，还没有建立起系统的农村财务人才培养机制。

　　安徽省财政厅领导坦言，“互助资金”的有限性还是决定了其效果的有限性。一方面，财政扶贫资金只适用于国家和省指定的贫困地区，非贫困地区农户享受不到；另一方面，资金本身规模有限性也限制了其发展。而要实现从“互助资金”向金融市场的融资跨越，则需要国家政策的突破。

　　互助资金的运作模式富有启发性：一是公开、公平、公正的民主监督管理机制。“互助资金”运行从资金管理委员会到贷款人资格审批与款项回收，各个环节不自觉地运用了现代民法公示、公信原则，从而实现了100%还款，保证了资金的安全性。二是产权性质明晰。对于外界关心的资金产权界定，我们明确规定，互助资金的产权既不归属政府与财政，也不完全归属贫困村全体村民。原则上，只有“入互”村民对全部“互助资金”享有所有权，非“入互”村民仅对财政投入比例部分享有产权。明确产权归属很重要，可以防止以后资金规模扩大后发生纠纷。

　　由于互助资金组织使政府有限的扶贫“铺底”资金正产生明显的“倍增效应”，安徽省准备在规范与壮大互助资金上加大力度。目前，该省财政扶贫政策作了调整，将按财政扶贫资金规模的一定比例切块，用于支持和发展“互助资金”；一些县准备逐步增大财政扶贫资金投入比例，适当提高农户配套资金标准，提高到每户500至1000元。

　　同时，县级整合相关涉农资金进行投入，广泛吸纳社会扶贫资金，不断扩大互助资金规模。一些地区正在研究如何将现行小额扶贫贷款贴息资金与“互助资金”试点相结合。将试点工作经费纳入县级财政预算范围，管理组织人员的误工补贴在项目经费及部分资金占用费中支出。设立风险基金，用于个别农户遭遇不可抗力或家庭特殊困难时减、免归还借用资金等。

责编：汪蛟龙