五年来宏观调控的历程和经验

    2003年至2007年，党中央、国务院为促进经济平稳快速发展，围绕解决经济运行中的突出矛盾，大力加强和改善宏观调控。五年来，宏观调控采取了哪些重要措施？取得了什么明显成效？具有哪些突出特点？认真梳理和总结五年来宏观调控的历程和经验，对于丰富和发展中国特色宏观调控的理论与实践，继续推动国民经济又好又快发展，具有重要意义。

　　宏观调控的主要措施

    五年来的宏观调控，大体可以分为两个阶段：第一阶段是前三年(2003年至2005年)；第二阶段是后两年(2006年至2007年)。

    第一阶段的宏观调控，主要针对部分行业固定资产投资增长过猛以及粮食供求关系趋紧。

    进入新世纪，在成功抵御亚洲金融危机和克服国内有效需求不足之后，我国经济增长率逐渐回升，工业化和城镇化进程加快。到2003年第一季度，经济增长迅速升温；在第二季度抗击非典取得胜利的基础上，从第三季度起，经济增长又继续升温，特别是钢铁等部分行业固定资产投资迅猛增长。这使得煤电油运的供给全面趋紧。与此同时，2003年，粮食播种面积减少到15亿亩以下，为新中国成立以来最低水平；粮食产量下降到1990年以来的最低点。针对这种情况，本轮宏观调控拉开了序幕。2003年7月，以土地管理为切入点，出台了暂停审批和清理整顿各类开发区、加强建设用地管理的措施。严把土地闸门，对于控制盲目新上投资项目来说是一种釜底抽薪的硬措施，对于确保耕地和粮食增产来说则是一项重要的基础保证。12月，又出台了制止钢铁、电解铝、水泥行业盲目投资的措施。

    进入2004年，部分行业固定资产投资继续大幅度攀升。1月至2月，有关行业的固定资产投资累计增速分别为：黑色金属矿采选业453.4%，黑色金属冶炼及压延加工业172.6%，有色金属矿采选业100.1%，非金属矿采选业141%，非金属矿物制品业137.3%。1月至2月，全国城镇固定资产投资累计增速高达53%。针对这种情况，宏观调控加大了力度。2004年4月，集中出台了一批措施，如：上调存款准备金率；调整部分行业固定资产投资项目资本金比例；查处江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目；深入开展土地市场治理整顿，严格土地管理；加强产业政策和信贷政策协调配合，控制信贷风险；等等。通过采取这些措施，初步遏制了部分行业盲目投资的势头。2004年，全国城镇固定资产投资累计增速由年初的53%回落至12月的27.6%。煤电油运供给紧张局面得到缓解。这一年，出台了减免农业税、取消除烟叶外的农业特产税等一系列重要措施，粮食生产出现重要转机。

    进入2005年，宏观调控主要是进一步消化和落实2004年已经出台的各项重要措施。此外，针对房地产投资规模过大、住房价格上涨过快、供应结构不合理、房地产市场秩序混乱问题，集中出台了一批新措施，包括加强房地产市场调控、调整商业银行住房信贷政策，提高住房贷款的利率和首付比例等，从需求和供给两方面调控房地产市场。

    第二阶段的宏观调控，主要针对“三过”问题，即固定资产投资增长过快、货币信贷投放过多、外贸顺差过大等问题。有些调控措施是第一阶段所采取措施的延伸、深化和完善；有些调控措施则是针对新出现问题采取的，如外贸顺差过大和相关的银行资金流动性过剩以及物价上涨等。

    首先，继续调控固定资产投资过快增长。把抑制部分行业投资增长过猛延伸到对产能过剩行业的结构调整；把重点调控行业由钢铁、电解铝、水泥延伸到电石、铁合金、焦炭、汽车、煤炭、电力、纺织等行业；把对重点行业的投资管理延伸到深化投资体制改革，依法加强和规范新开工项目管理，从源头上把好项目开工建设关。2006年3月，出台了一批推进产能过剩行业结构调整的措施。对产能过剩行业进行结构调整，一方面有利于控制这些行业盲目投资和低水平扩张，严格市场准入门槛，保持经济平稳较快发展的好势头；另一方面有利于淘汰落后生产能力，节能降耗，污染减排，推动经济发展方式转变。2006年6月，出台了从严控制新开工项目的有关措施。2007年11月，为加强和规范新开工项目管理，建立了新开工项目管理联动机制。

    其二，继续严把土地闸门。把清理开发区、整顿土地市场秩序、暂停审批非农建设用地延伸到深入推进土地有偿使用制度改革，提出大力促进节约集约用地，走建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子。

    其三，继续调控房地产。把控制土地、压缩投资、抑制需求、增加供给、稳定房价延伸到明确区分和正确发挥政府与市场的作用，推进住房制度改革，加强住房保障体系建设。政府的职责是，制定住房规划和政策，搞好土地供应和管理，重点发展面向中低收入家庭的廉租住房、经济适用住房和普通商品住房。2006年5月，出台了调整住房供应结构、稳定住房价格的有关措施。2007年8月，又出台了解决城市低收入家庭住房困难的重要措施。

    其四，调控内外经济平衡。近两年来，外贸顺差过大问题突出，直接导致银行资金流动性过剩，进一步加大了货币信贷投放。在宏观调控中，严把信贷闸门就由前一阶段的调控固定资产投资和房地产延伸到调控流动性过剩。为此，密集出台了一系列措施。两年内，提高金融机构存款准备金率13次，其中2007年就有10次；提高存贷款基准利率8次，其中2007年就有6次。2007年6月，执行了近10年的“稳健”的货币政策转换为“稳中适度从紧”，12月又转换为“从紧”。与此同时，继续完善人民币汇率形成机制，增强汇率弹性，深化外汇管理体制改革，拓展外汇储备使用渠道和方式。综合使用出口退税政策(取消或降低高耗能、高排放和资源性产品的出口退税)、关税政策(对资源性商品开征或提高出口关税)、加工贸易政策(扩大加工贸易禁止类和限制类商品范围)、进口税收优惠政策，以抑制出口、扩大进口，缓解外贸顺差过大问题。

    其五，抑制价格过快上涨。2007年5月以来，我国居民消费价格呈逐月上涨之势，特别是8月至12月，连续5个月价格涨幅超过6%；全年上涨4.8%，高于年初提出的价格涨幅在3%以内的预期目标，为10年来的最高涨幅。对此，及时采取一系列发展生产，保障肉类、食用油、粮食等重要农产品供给的政策，并实行对低收入群众的相关补贴政策，保证其基本生活水平不因物价上涨而下降。2008年1月，经国务院批准，国家发改委启动了临时价格干预措施。

　  宏观调控的主要成效

    五年来的宏观调控取得了许多成效，总的看是经济迅速发展，呈现出速度快、波幅小、经济周期的上升阶段延长等特点。

    从增长速度看。2007年，我国国内生产总值达到24.66万亿元，按不变价计算，比上年增长11.4%；比2002年增长65.5%；是2000年的1.96倍，提前3年实现了21世纪第一个十年国内生产总值比2000年翻一番的目标。五年中，国内生产总值年均增长10.6%。国内生产总值在国际上的位次，从第六位上升到第四位。

    从波幅看。2002年至2007年，国内生产总值增长率分别为9.1%、10%、10.1%、10.4%、11.1%和11.4%，年度间的波幅很小，仅为0.1至0.9个百分点，平均为0.48个百分点。

    从经济周期的态势看。本轮周期已连续8年处于上升阶段，是新中国成立以来各周期中上升阶段持续时间最长的(见表1)。我国从1953年开始大规模的工业化建设到现在，经济增长率共经历了10个周期波动。其中，改革开放之前有5个周期，每个周期上升阶段的持续时间都很短，仅为一两年，而且波动幅度很大，峰谷之间的落差几乎都在10个百分点以上。改革开放之后已有4个完成的周期，周期的上升阶段也很短，仅为一至三年，波动幅度虽有所减小，但峰谷落差也为六七个百分点。近些年来，我国经济增长呈现出新特点，一个重要原因是我们党和政府把握市场经济规律的能力在不断提高。

    从国际比较看。我们对1996年至2007年间7个有代表性国家的经济波动情况进行比较。以经济增长率的平均值由高到低的排序看(见表2)，中国最高；而以经济增长率的波动系数由大到小的排序看(经济增长率的波动系数是经济增长率的标准差除以其平均值，波动系数越大，表明波动幅度越大；波动系数越小，表明波动幅度越小)，中国则最小。1998年，受亚洲金融危机的冲击，泰国、日本、俄罗斯的经济都出现了负增长。2001年，受美国信息技术泡沫破灭的影响，发达经济的美国、德国、日本以及发展中经济的泰国、印度、俄罗斯都出现了经济增长率的明显下降。而这期间，特别是近五年来，中国经济一直保持了平稳较快增长。

    宏观调控的成效还表现在：粮食生产首次连续四年实现播种面积、总产和单产“三增”。全社会固定资产投资增速由2003年的27.7%，平稳回落至2007年的24.8%。五年中，企业效益不断提高，全国规模以上工业企业实现利润累计达到78632亿元；2007年，39个工业行业全部实现盈利。五年中，全国新增城镇就业5100万人，平均每年超过1000万人；扣除价格因素，城镇居民人均可支配收入年均增长9.8%；农村居民人均纯收入年均增长6.8%。外贸顺差增速逐步回落。

　　宏观调控的主要特点

    五年来的宏观调控具有许多新特点，突出的是：

    在宏观调控的指导思想上，树立和落实科学发展观。过去，我国经济发展经常出现大起大落。究其原因，一个重要方面就是在经济发展的指导思想上急于求成，片面追求高速度。每次宏观调控都是在经济过热到难以为继时，才不得不被动地进行治理。因此，每次宏观调控的主要任务都是“治”过热。而本轮宏观调控在科学发展观指导下，一直是“防”过热，即在经济运行出现偏快倾向或过热苗头时，就见微知著、未雨绸缪、主动调控，防止经济增长由偏快转为过热。这样，既控制了经济增长速度不大起，又防止了经济增长速度大起之后的大落，保护好、引导好、发挥好各方面加快发展的积极性，延长了经济的平稳较快增长。

    在宏观调控的手段上，更多利用市场化手段和发挥各种组合效应。进入新世纪，社会主义市场经济体制初步建立，宏观调控的对象、经济活动的主体多元化了，经济活动主体的行为自主化和市场化了，市场在资源配置中发挥着基础性作用。由此，要求宏观调控更多地利用市场化手段。本轮宏观调控采用了三种组合：一是手段组合，即坚持主要运用经济手段、法律手段，辅之以必要的行政手段；二是政策组合，即发挥货币信贷政策、财政税收政策、土地政策、产业政策、外贸政策、外汇政策等多种政策的组合效应；三是工具组合，如在货币信贷政策中，综合运用了存款准备金率、利率、公开市场操作、窗口指导等市场化工具。

    在宏观调控的时机和力度的把握上，做到适时适度、有节奏地多次小步微调。过去，针对经济周期波动采取的宏观调控政策措施多表现为集中性和大力度。就是当经济已陷于严重过热、出现严重通货膨胀时，为了迅速扭转过热局面，集中性、大力度地出台一系列调控措施，结果往往造成在通货膨胀率下降的同时，经济增长率也大幅度降低。而本轮宏观调控见事早、动手快，具有预见性、及时性和渐进性，因此表现为适时适度的多次小步微调，以尽可能长地保持经济平稳快速运行。在一轮周期中，针对经济运行中的问题进行多次小步微调，并不意味着前一次微调没有起作用，也不意味着这次微调之后就不再需要新的微调。国际上也有这种在一轮周期中多次小步微调的先例。

    在宏观调控与政府其他经济职能的协调配合上，做到“四结合”，即宏观调控与结构调整、转变经济发展方式、体制改革、改善民生相结合。在我国目前的发展阶段和体制环境下，宏观调控所要解决的许多经济运行中的问题与长期形成的结构性矛盾、增长方式粗放密切相关，与体制机制障碍密切相关，与提高和改善人民生活密切相关。因此，政府为熨平经济波动而对宏观经济运行进行的调节、控制和管理，就要与政府承担的其他经济职能相结合。比如，为了解决农业基础薄弱、社会事业发展滞后等结构性问题，宏观调控坚持了区别对待、有保有压，不搞一刀切、急刹车的原则。为了治标与治本相结合解决经济运行中的问题，一方面，不断总结经验，注重制度建设和创新，把一些适合我国国情、行之有效并具有长期意义的宏观调控措施制度化、规范化和法制化；另一方面，不断推进各项改革，扫除经济发展的体制机制障碍，以形成有利于科学发展的体制机制。

    在宏观调控的目标上，注重内外关联。过去，宏观调控主要是考虑实现国内经济目标。而现在，我国开放型经济进入新阶段，国内外经济联系更加紧密，宏观调控就要注重统筹实现对内对外经济目标。比如，为缓解银行资金流动性过剩问题，对内政策方面采用了提高存款准备金率、加息等措施；对外政策方面又推出一系列措施，包括取消或降低高耗能、高排放和资源性产品的出口退税，对资源性商品开征或提高出口关税，增强人民币汇率弹性等。这样，既有利于解决货币信贷投放过多，又有利于解决外贸顺差过大，还有利于促进节能减排。

    综合起来看，五年来的宏观调控内容丰富，成效显著，特点突出。但宏观调控不是一劳永逸的。目前，我国经济运行中还面临不少问题，经济增长由偏快转为过热的压力仍然存在，价格上涨的压力不可忽视。同时，一些深层次的结构性矛盾和增长方式粗放问题、经济发展的体制机制障碍问题等，仅靠宏观调控来解决是远远不够的。我们要深入贯彻落实科学发展观，注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，继续加强和改善宏观调控，积极推进改革开放，促进国民经济又好又快发展。

    (作者为中国社会科学院经济研究所所长)

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