新京报：工伤职业病救济机制亟须改革

　　我国的工伤与职业病受害者已达到2亿左右。劳动和安监部门不精通工伤、职业病问题，卫生部门不熟悉生产过程，这种“各管一段”、“两张皮”的积弊必须革除，可建立统一的防治、认定机构。

　　我国的工伤和职业病问题，已经到了全社会必须重视的程度了。中低端的、有毒有害型的产业，在创造相当比例的GDP的同时，也带来了严重的负面后果：全国大概有1600万家涉及有毒有害的职业病危害企业，涉及人群有2亿人。如此严重的后果，虽然与产业层次、技术水平有关，也与工伤和职业病的违法侵权成本过低、防护与保障不力、救济机制过于复杂有关。

　　民间机构整理出的《农民工工伤保险问题研究报告》，用329件农民工工伤案件，证明相关制度缺陷：工伤认定程序漫长、维权成本高、行政执法部门缺位等。(8月5日中国青年报报道)

　　与工伤、职业病相关的完整程序包括四阶段：劳动关系的确认，工伤或职业病的认定，劳动能力鉴定，权利义务和责任的裁决。第一阶段，如果双方对劳动关系有异议，则可能需经过一裁两审才能确认；如无异议，则可直接进入工伤职业病认定。第二阶段，现有的工伤、职业病的认定，是由分属于劳动行政部门、卫生行政部门的认定机构进行的。这种认定，是一种依相对人申请而作出的具体行政行为，不具备法律上的终局性，当事人可以通过行政诉讼启动司法审查程序推翻该认定，由此可能经过两审。第三阶段，工伤职业病认定后，损害赔偿等权益救济程序才能开始，可能又需经过一裁两审。

　　《农民工工伤保险问题研究报告》计算出，将工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇索赔完全走一遍，平均需要484天，16个月。如果加上劳动关系认定，可能需2年以上。如果认定、仲裁、审判机构再渎职拖延，权利救济将更加困难。

　　等待救死扶伤、养家糊口的受害方当事人，显然无力支撑下去。伤病者或其家属，为了得到及时救治和赔偿，而被迫放弃部分应得权益，私了或接受某些不公正的调解方案，相当普遍。如果责任人抵赖、职能部门渎职，则受害人更会走投无路、陷入绝望。郑州的“开胸验肺”案件，不仅在挑战社会的道德底线，也直接暴露了相关体制、制度的积弊。

　　因此，必须简化机制、强化救济，改革相关制度和机制。

　　根据国情、体制和有关经验教训，笔者提出如下改革建议：

　　一是整合相关管理体制，劳动和安监部门不精通工伤、职业病问题，卫生部门不熟悉生产过程，这种“各管一段”、“两张皮”的积弊必须革除，可建立统一的防治、认定机构。

　　二是工伤保险制度须对用人单位形成刚性约束，不依法参加该保险并足额交纳经费，不得开业并严厉处罚；工伤保险基金和公立医院应共同建立最快捷的绿色救治通道；工伤保险基金依法支付后，可在一定条件下对责任方行使追偿权。

　　三是强化行政监察执法的力度，提高其效能：受害方及其亲友有权利反映，用人单位和医疗机构有义务向执法机构及时报告；执法机构必须而非“可以”进行调查处理，应责令用人单位或社会保险机构立即、合理地救治受害者。

　　四是全面改革工伤、职业病的认定机制，使之成为专业技术鉴定，而非具体行政行为；在劳动仲裁与诉讼中，通过专业鉴定、司法鉴定的机制处理。鉴定结论须经质证，才能成为定案依据。可确立鉴定人到庭接受询问、专家证人等制度。

　　五是适当引入举证倒置的制度，如果用人单位不能证明对方不属工伤、不是因其用工而导致的职业病，则应作出对受害方有利的认定。当然，劳动者离职时的健康鉴定，也十分重要。职业病风险高的企业，可要求劳方持有健康鉴定书应聘，以避免对其他用工过程所形成的后果承担责任。

　　□陈步雷(学者)

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