以城乡一体化为重点推进县域科学发展

　　应对金融危机与增长方式转型的双重压力，无论是短期保增长、保就业，还是中长期发展方式转型，县域科学发展重在启动以拉动农村消费为重点的各项改革

　　中国（海南）改革发展研究院院长 迟福林 中国（海南）改革发展研究院海南所副所长 夏 锋

　　县域经济是国民经济最基本的运行单元。加快推进以城乡一体化为重点的县域经济社会发展，是实践科学发展观、统筹城乡发展的重要载体，也是在国际金融危机和国内发展方式转型的双重压力下，实现扩内需、保增长的现实要求。在国际金融危机的特定背景下，要把推进以城乡一体化为重点的县域科学发展作为一个大战略来全盘考虑。

　　推进城乡一体化已成为县域科学发展的重大课题

　　当前，我国宏观经济面临国际金融危机与发展转型的双重压力。一方面，国际金融危机对我国经济增长产生前所未有的严重冲击，现行的经济增长方式难以为继，经济增长方式中的矛盾问题全面凸显。另一方面，过去30年的改革发展，我国已由生存型阶段进入发展型阶段，也带来了新时期全面转型的巨大压力。在双重危机压力下，保持县域经济社会平稳发展，直接影响宏观经济整体发展水平和质量。在这个特定背景下，统筹城乡发展已成为应对金融危机的重要举措。

　　把加快推进经济发展方式转型作为县域科学发展的抓手。国际金融危机对县域经济的冲击不断增大，县域经济增长中暴露出来的主要问题集中反映了经济增长方式转变的滞后。进入发展型阶段，在客观上要求实现经济增长由以投资拉动为主转变为以消费拉动为主。从现实的情况看，近些年来县域经济以高投资、高消耗、高污染、低产出为特征的粗放型经济增长方式不仅没有多大改变，而且在某些方面还有一定程度的加强。特别是国际金融危机使县域经济增长的矛盾凸显，以投资驱动为主的粗放型增长方式已经到了难以为继、非改不可的地步。面对现实矛盾，推进县域经济的科学发展要尽快实现经济增长由以投资拉动为主转变为以消费拉动为主，依靠增强自主创新能力来全面推进县域经济转型升级。

　　以保增长、扩内需为重点，积极推进县域新型城镇化道路。第一，从抑制经济下滑、尽力摆脱国际金融危机影响的角度看，保增长是基本要求。没有8%以上的增长速度，县域就业就比较困难。第二，保增长不是一般性地恢复粗放型的增长，而是努力实现“调结构，扩内需”基础上的持续平稳增长。第三，新型城镇化道路是县域经济保增长、扩内需的根本途径。城镇化是工业化的载体，县域城镇化水平低已经成为县域经济发展的重要“瓶颈”，由此大大制约了农民收入的增长。变农村的潜在消费需求为现实消费需求的重要出路就是走新型城镇化道路。

　　把启动农村消费作为金融危机背景下实现县域科学发展的着力点

　　应对金融危机与增长方式转型的双重压力，无论是短期保增长、保就业，还是中长期发展方式转型，县域科学发展重在启动以拉动农村消费为重点的各项改革。

　　当前，推进农村改革需要把扩大内需作为重要出发点。我国农村消费长期低迷既与城乡居民人均收入差距不断扩大相关，也在于农村基本公共服务的长期缺失。

　　扩大农村消费需求与城乡基本公共服务均等化。我国7亿多农村人口的投资和消费需求潜力十分引人注目，被认为是全球经济版图上少有的亮点。这个潜力的释放，将对我国经济增长产生巨大的推动作用。由于基本公共服务能够增强广大社会成员的经济安全感和消费预期，因而发挥着刺激消费、拉动消费需求的潜在功能。为此，刺激消费、扩大内需，应当充分估计基本公共服务投入的重大作用。我们初步测算，未来12年，将基本公共服务财政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入5～6千亿，总计投入财政资金6.42万亿，到2020年就可以初步实现城乡基本公共服务均等化的目标。从刺激消费和保持中长期经济持续稳定增长的客观要求出发，应当逐步把扩大内需的投资重点转到城乡基本公共服务均等化上来。

　　扩大农村消费需求与粮食价格改革。保障农产品价格稳中有升，稳定农民的农业收入。农产品价格低是制约农民收入提高的重要因素。在金融危机背景下，粮食价格的适当提高利大于弊。长期以来我国的粮食价格偏低，违背市场经济规律。在应对国际金融危机中提高粮食价格有多方面的益处：一是可以明显增加农民收入；二是能够更准确地反映城镇居民的生活水平；三是有利于保护耕地；四是有利于形成节约粮食的社会风气。

　　以城乡基本公共服务均等化为重点推进城乡一体化进程

　　与改革开放初期的农村改革不同，今天的农村改革是站在我国初步建立市场经济体制和开始步入发展型阶段的历史新起点上。新阶段统筹城乡发展，推进城乡一体化，重在通过系统的制度安排与制度创新来实现。

　　以城乡基本公共服务均等化促进农村土地制度改革。当前，农村土地的许多矛盾和问题，都在于土地承载了基本的社会保障功能。加快农村土地制度改革与推进城乡基本公共服务均等化是相互结合、相互作用的。城乡基本公共服务均等化是实现土地物权保护的重要条件。赋予农民充分有保障的土地使用权，关键在于使农民的土地使用权具有物权性质。城市的土地可以抵押，为什么农村土地不能抵押？其中的一个重要原因是担心由此引发的一系列社会问题。实现城乡基本公共服务均等化，不仅会大大减少土地制度变革的约束条件，而且还能为农村土地物权化改革提供更为有利的社会条件。城乡基本公共服务均等化有利于土地要素功能的发挥。由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，更重要的还承担着养老保障等社会功能。土地承担社会保障功能，不仅不利于规模经营和农村生产力的提高，而且农业本身固有的风险，使土地保障受到多种因素影响，存在很大的不确定性，难以提供持续稳定的收入增长来源和安全保障。从各地实践看，土地换来的保障难以解决失地农民的长远生计问题，使社会潜在矛盾增大。剥离土地的社会保障功能，需要加快建立农村基本养老保险体系。城乡基本公共服务均等化有助于土地流转。对广大农民来说，在面对农村基本公共服务严重“缺位”的背景下，他们视土地为自己安身立命的基本生存保障。推进城乡基本公共服务均等化，能够明显降低农民对土地保障的依赖程度，促进土地有效流转和农村劳动力转移，推动农村土地制度改革。

　　在全国范围统一政策，尽快解决农民工的基本公共服务。城乡基本公共服务的失衡，集中地反映在农民工群体上。由于受城乡二元户籍制度和公共服务体制的限制，农民工融入城市的过程仍然面临诸多问题，如劳动权益得不到充分保障、劳动收益长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受义务教育困难等。有调查表明，当前农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25.1%。在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为推进城乡基本公共服务均等化的焦点问题。

　　在新的发展阶段，推进县域科学发展的关键是建立公共服务型政府。面对农村基本公共服务的现实压力，县乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能，从而为实现县域科学发展提供制度保障。

　　典型案例

　　农村基本公共服务的长期缺失

　　30年来，我国农村居民的消费率从最高点1983年的32.3%，下降到最低点2007年的9.1%，下降了23个百分点。在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37个百分点。这种情况，与城市和农村居民人均收入差距不断扩大相关，更重要的是农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。

　　《人民论坛》 (2009-06-16 第03版)

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