从“群众路线”到“制度问责”

　　5月22日中共中央政治局召开会议，审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。会议认为，坚持严格要求、实事求是、权责一致、惩教结合的原则，实行党政领导干部问责，有利于加强领导干部管理和监督，增强党政领导干部责任意识和大局意识，促进深入贯彻落实科学发展观，提高党的执政能力和执政水平。实行党政领导干部问责，是在新的历史条件下对党的优良传统——群众路线的继承和发展，而且为贯彻落实群众路线提供了可行性的制度安排。

　　“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线虽然被视为“党的根本的政治路线”和“根本的组织路线”，但从党的历史经验来看，到目前为止，很大程度上仍局限于领导者的一种工作作风，缺乏制度的和程序性的保障措施。群众路线是否得到执行以及执行的程度如何，并不取决于群众，而取决于领导。虽然就传统而言共产党员联系群众的方式是多样的，如调查研究、蹲点、倾听群众意见等，但就一个党员或党的领导干部而言，他是否联系群众以及多大程度上联系群众更多地取决于他个人的民主作风而非制度。

　　由于群众路线的施行水准主要取决于领导者个人的素质和水平，因此领导对形势的判断、对群众意愿的了解、对政策目标的热情、对政策不同意见者的看法等，都会以不同的方式影响所做出的决策的质量，故实行群众路线并不能保证领导者能够真正反映群众的利益和意愿，出现命令主义（或尾巴主义）仍是一种经常性的结果。另一方面，一旦做出错误的决策，群众路线本身也没有立即纠偏的机制，一定要等到出现系统性误差时，才能得到反馈，再进行纠正，而此时苦果已经酿成。在特定的政治环境下，领导人将自己的意志冠以群众的名义来强迫实施，群众路线中常采用的方法——群众运动，变成运动群众。因此，群众路线的作风需要经常提倡（因为事实上它不断地被破坏和放弃），错误需要不断地纠正。这说明停留在工作作风层次的群众路线是不够的，必须从制度上解决与群众的联系问题。自2003年“非典”危机中首开“问责”先河以来，南京、长沙、重庆、广州等一些地方政府陆续出台了行政问责的办法、规定，问责制度成为促使各级领导干部认真履行职责、真正对人民负责、注意密切干群关系的重要举措。对党政领导干部进行问责，必然会给党政官员形成一种外在的压力，促使各级领导干部自觉自愿地执行党的群众路线，积极关注群众的想法和态度，在政策的制定和执行过程中认真对待群众的意见和要求。只有这样，才能真正做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”，群众的满意度才能提高，党的政治基础才能牢固。从这个意义上说，问责制应当成为推动公民政治参与的契机与制度平台，公民参与程度，以及在此基础上的政治透明化和政治制度化，是完善问责制的重要发展方向。

　　构建自下而上的公民问责制度，必须通过制度保证公民问责的基本权利和奖励公民问责的行为，进一步肯定公民问责的合法性。

　　首先，要通过立法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，为公民问责提供法律上的保护、舆论上的支持、人身上的保护。必须大力推进公共权力运行的透明化进程，特别是与公民利益密切相关的要全面实行决策和执行信息公开，把政府及官员置于公众监督之下。

　　其次，要通过制度化的手段，增加和完善公民问责的途径和方式。在政府决策中尤其是有关公民切身利益的决策中必须进行公民听证制度，这是公民问责中的事前问责；公民和公民组织可以定期对政府对政策执行情况进行质询，对政府官员的违法行为和不作为行为进行问责，这是公民问责的事中问责；公民可以通过行政诉讼和公益性诉讼的方式对政府和政府官员进行问责，要求其承担责任或给予赔偿，这是公民问责中的事后问责。

　　再次，建立公民问责的激励机制，对公民问责进行精神上和物质上的奖励。比如在行政公益诉讼中，公民经常要为此花费大量的人力、物力和财力，因此应该给予胜诉的原告一定数额的奖励，这既是对原告付出的必要补偿，通常也能鼓励更多的公民问责。

　　总之，中共中央政治局审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，标志着中国责任政府和法治政府的建设，正逐步走向规范化、制度化。各级党政领导干部要切实践行全心全意为人民服务的宗旨，增强密切联系群众的主动性，以对党和国家高度负责的精神，履行好党和人民赋予的职责。

责编：肖金平