专访：有效治理腐败 要解放“反腐败生产力”

　　被称为反腐“成功战略”的预防腐败，在地方挂牌后将进入纵深推进阶段。目前我国预防腐败工作开展可能存在哪些体制机制问题，如何确保预防腐败工作取得实效？半月谈记者专题采访了清华大学廉政与治理研究中心主任、中国监察学会常务理事任建明。

　　半月谈记者：设置专门的预防腐败局对我国反腐工作能够带来哪些促进？

　　任建明：从各国反腐败实践特别是反腐败成功的实践来看，反腐败工作主要包括三大专业工作，即惩治、预防和教育。惩治就是对于已经发生了的腐败犯罪行为进行调查、起诉和惩处。预防是着眼于未来，主要是通过制度、体制改革或业务流程创新，减少腐败机会，弱化腐败动机，从而使腐败不能或不会发生，至少是显著地减少腐败发生的可能性。教育是通过教育、培训等各种方式，让人们充分认知腐败的危害以及廉洁的重要性，提高廉洁意识。惩治、预防和教育工作的功能不同，比较形象但不完全准确的比喻就是分别使人不敢、不能和不想腐败。这三项反腐败工作相互支撑，缺一不可。在三项反腐败工作中，预防也被称之为反腐败成功战略。相对而言，惩治只是使人不敢腐败，并没有消除腐败产生的深层原因；教育的目标虽定位于使人不想腐败，但终究是软约束，依赖于被教育者的自律。

　　设置专门的预防腐败局是落实反腐败预防工作的组织保证，当然很重要。但是，预防工作能否落到实处，真正达到预防的目的，光成立机构是远远不够的。这个机构是否具有足够的权威，是否具有足够的专业人力资源，体制上是否顺当等等，都是很关键的问题。

　　半月谈记者：目前我国反腐败工作是否存在某种体制机制问题？

　　任建明：我国的反腐败体制，主要是指反腐败机构设置及运作，存在着不少问题。主要的问题是“条块分割”——横向上有多个反腐败机构，隶属于党、政、司法等不同的系统；纵向上划分为多个层级，分别隶属于各级政府，从而使反腐败的权威和人力资源都过度地分散，难以发挥规模效应或者所谓的合力作用。

　　如何来改变这个存在问题的体制？简单地说就是从横向和纵向两个维度上彻底整合反腐败机构。具体地说，横向上整合，类似于1993年纪检和监察的合署办公，但要更彻底，不是合署，就应当成为一个机构；纵向上实现彻底的垂直，垂直化改革之后，可以设立派出机构，但最好不是和现有的地方政府一一对应，而是分片设立派出机构，越往基层，片要越大。

　　从预防工作来看，新成立的预防腐败局承担预防工作，而检察院已经设立近10年的预防职务犯罪机构也承担预防工作。从甘肃省开始，能不能把这两个机构整合起来，至少是以某种方式加强它们之间的合作，人力统一调配和使用？我的看法是，省级的预防局还勉强可以设立，但省以下就千万别再设了。我国检察院系统从事预防工作的专职检察官在全国有4000多人，这是一支很大的队伍。但分散到全国，一撒胡椒面，就显得很少了，很难形成专业的预防队伍。而国家预防腐败局只有30个编制，部、局、处等各级干部要占用不少编制，容纳专业人力资源的空间很有限。但是，如果能把全国的预防人力资源整合起来，绝对能满足现实需要。这就是为什么要改革反腐败体制的简单道理。

　　半月谈记者：从已经公开的信息看，预防腐败局的功能同纪检系统、检察机关内设的宣教部门在宣传教育上有重合之处，是否会造成职能重叠？如何整合发挥更大效用？

　　任建明：这可能只是组建预防腐败局机构过程中的一个表象。根据前面的介绍，预防和宣教（反腐败教育工作）完全是两类工作。两类工作都各有自己的很强的专业要求。比如，香港廉政公署的防止贪污处（The Corruption Prevention Department）是从事腐败预防工作的专门机构。该机构现在大约有50人，主要是管理专家、建筑师、律师、工程师、会计师、系统分析专家、计算机专家等等。由于他们是不同领域的专家，才可能知道各自领域中腐败的制度、体制原因到底在哪里，如何去预防。

　　半月谈记者：宣传、教育多被认为是“虚事”。预防腐败局如何虚事实做，您有什么样的建议？对于务虚的评价同样比较难，对于预防腐败局的工作，确定何种评价机制比较合理？

　　任建明：宣传、教育并不是“虚事”，预防腐败就更是硬而实的工作了。针对上述谈到的预防工作的功能定位，预防工作的成效大小主要就是要看到底在多大程度上减少了腐败。以干部选拔任用和工程建设两个领域为例，预防了几年之后，假如这两个领域仍然是腐败案件高发领域，就可以说明在这两个领域的预防是没有成效的，或者是失败的；反之，就是很有成效的，是成功的。

　　需要强调的是，预防腐败工作本身是很硬的工作，当然一定要评估。没有评估，任何工作都做不好。

　　半月谈记者：一种悲观的观点认为，现今部分地区群体性职务犯罪等现象高发，腐败已成风气。在这种情况下，成立预防腐败局，对此难以有明显改观。您怎么看？

　　任建明：我承认，至少是在一些地方或部门，腐败是日益严重了，已经发展到群体性或系统性的程度。照理说，如果惩治有效，可以在一定程度上遏制或控制腐败的蔓延。预防工作也可能遇到和惩治工作完全相似的情况。因此，寄希望于成立一个具体的执行机构就能彻底改变状况，显然是不现实的。

　　我并不是要为成立预防腐败局辩护，我的真实意思是说：如果解决不了深层次的问题，预防机构宁可不要设立。因为结局可能是比较清楚的：没有多大效果。既然没有什么效果，又何必去浪费人力和财政资源呢？

　　当然，我也不赞成完全悲观、无所作为的态度。正确的态度是找到我国腐败难以得到有效治理的深层原因，再从深层原因上下手。这一深层原因，据我个人的长时间观察，就是“反腐败生产力”一直受到严重束缚。除了增设机构和人员以增加“反腐败生产力”，要寻求制度上的改革和创新来解放“反腐败生产力”。怎么改革，上面谈到的从横向和纵向两个维度整合反腐败机构，就是一项重要的体制改革工作。当然，通过深化改革“权力过分集中”的体制，不断增加反腐败机构的独立性也是一项重要的体制改革工作。（宋常青）

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