政府“减副”不妨寻求程序的力量

　　4月21日，吉林省发布人事任免文件，免去6位省政府副秘书长的职务，该省仍有10名副秘书长在职。中央机构编制委员会办公室负责人说，自今年1月12日中组部、中编办下发《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》后，吉林省政府是全国第一个开始“减副”的省份。(4月23日《济南时报》)

　　这样的新闻很让人心动，也足以让人们对其他地方政府的减副行动抱有期待。因为副职的减少，不仅意味着瘦身之后的政府将更有效率，而且意味着在公共税收供养的财政系统里，又少了许多“吃公粮”的主儿，这在一定程度上有助于减轻公民的纳税负担。

　　然而，经验理性告诉我，政府系统的减员历来不同于企业裁员，那些被裁减的副职果真就脱离纳税人供养了吗？新闻事实验证了这种疑问。据记者查实，被免去吉林省政府副秘书长职务的6人，目前还担任着其他政府部门的职务。也就是说，这些人并没有因为减副而失去公职，整个政府系统的肥胖程度并未发生变化，所谓的减肥运动只不过是将“腰部的赘肉”挪到了“大腿”上。既然如此，这种“减副”的实际效果是不是就会大打折扣了呢？

　　一个不可否认的事实是，在市场经济的建立过程中，虽经数次精减，但如今一些政府机关仍然与现代社会发展的要求不相符合，与建设高效、廉洁的法治政府目标相去甚远。去年年底，网上不断曝出的辽宁铁岭、河南新乡、湖南平江等地副职超编现象，只是一些地方政府机构臃肿的“冰山一角”，一些基层单位的超编超员现象可能更为触目心惊。在这种背景下，笔者认为，副职超编扎堆现象最根本的原因在于缺乏细致的法律控制，在于行政组织法的缺失。所以，从立法上确立起现代政府的确切编制，并通过严格的执法监督约束政府的膨胀，不仅应是未来法治政府的目标之一，同时也是公民权利生成政府公权的逻辑归宿。

　　但是，这种法律规制说起来简单，可真正做起来却很难。首先，社会转型期内的政府部门随时处在职能变化之中，如何准确判定每一个政府机构的编制数量，并为社会改革预留一定的灵活度？更重要的是，立法一旦完成设定，又如何将目前的肥胖型政府减为法理上的精干型政府？要知道，作为一项人事改革，政府精减对官员根本利益的触动往往会演变为改革的巨大障碍，过于剧烈的方法手段甚至会危及现存体制的正常运行。

　　那么，是不是我们就因此而放弃原有的法治理想呢？其实不然。笔者以为，无论是立法上对行政组织法的完善，还是实践中对政府减副的推行，都不妨在合乎正义的法治框架下，采取一种缓冲的解决思路。就前者而言，立法不能过于追求详细与全面，在制定一部统领性的行政组织法基础上，应将规范的着力点放在行政编制调整的程序关口上。虽然立法无法恰切地规定每个政府部门的编制数量，但却可以通过程序来控制编制增加的随意化倾向。其中，尤其需要发挥地方各级权力机关的职能，明确不同部门、不同级别的政府编制批准权限，通过常态化、制度化的人大监督来防止地方政府自行“增肥”。

　　就后者而言，政府精减不可能一下子将多余的“赘肉”一刀切掉，而应在法治权威的框架内，寻求一种可接受的缓冲路径。例如，中组部、中编办下发的通知就明确要求，地方政府已配备助理、副秘书长过多的，需在2年内予以消化，其中已达到退休年龄的应尽快办理免职手续。当然，这种缓冲与消化，只能是确保改革稳妥的权宜路径，而不能成为今后的常态格局。把一部分多余的公务员分流到一些缺编的单位，将一些现任领导及时地转退，经过诸如此类的缓冲举措，让政府的体态逐渐过渡到法治常态，如此不失为一种改革的智慧，对确保政府体制的正常运转将大有裨益。

　　实际上，政府精减是一个长期渐进的“还原法治”的过程，在确立法治框架的前提下，运用缓冲手段较之大刀阔斧式的裁减更有助于达致目的。而一旦归复到法治原貌，就应当力避传统的行政化手段，一切均宜惟法是举。（傅达林）

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