北京日报:“民告官”是“以卵击石”吗

　　曾经，一些人把“民告官”案件视为“以卵击石”；

　　今年4月，行政诉讼法颁布20年。在这20年，北京法院共受理一审、二审“民告官”案件35478件；随着政府败诉率逐年走低，政府依法行政能力在提高——

　　讨要公道、向政府问责、申请政府行政行为公开等行政纠纷逐年增多，现在的普通百姓已经敢于并善于运用法律手段解决纷争。

　　1990年至今20年来，北京法院共受理一审、二审“民告官”案件35478件，其中，近5年受理的案件占20年案件总数的64.3%，类型也拓展到50多种，几乎覆盖了政府机关的各个职能部门。

　　官司输了问题解决了

　　80多名业主向法官鞠躬

　　“哪能在居民区里建锅炉，还让不让人住了？”市一中院审理的一起80多名业主告市消防局的案件十分棘手。原来，市消防局批准开发商在某小区内建立供暖锅炉，但锅炉的噪音和污染令周围居民不堪忍受。

　　“每天晚上，呼噜噜的声音吵得人没法睡觉”、“一开窗户就是刺鼻的黑烟，都不敢晾衣服”、“老人、孩子受这种污染出了事谁负责”……一个个无法回避的难题抛给了法官，市消防局的审批也合法，判决结果肯定是市消防局获胜，但很可能会引起新的纠纷和问题。

　　法官多次走访开发商和市消防局，最终，开发商把锅炉搬出了小区。虽然最后输了官司，但在宣判后80多名业主一齐向法官鞠躬，表示谢意。可以说，案子审结了，矛盾化解了，正是案结事了的最好体现。

　　注重官民双方沟通理解

　　行政案件可以和解

　　行政诉讼法规定：法院审理行政案件不适用调解。市一中院行政庭庭长林民华解释说，规定行政案件不能调解，是考虑到政府机关代表国家行使公权，不应该以私人商量的形式解决问题，但法院有权在法律框架内促成双方和解。

　　行政诉讼和解与调解有许多相似之处，但它更加注重双方的沟通和理解；法院在其中的职责是创造和解的氛围，而非主导双方的和解过程。

　　林庭长介绍，一些人曾把“民告官”案件视为“以卵击石”的徒劳之举。为了畅通诉讼渠道，市一中院制定了立案审查中的防错问责制度，保证对符合条件的案件及时立案，按时限转入审理程序，对不符合立案条件的做好解释化解工作，防止因工作不到位导致官民对立。近年来，通过上述方法已经在诉前化解了上千件纠纷。

　　此外，市一中院与国务院法制办协调司、各大部委及市法制办等建立协调沟通制度，及时通报立案审查中发现的行政机关执法存在的问题。

　　政府机关败诉在减少

　　新类型案件不断出现

　　北京法院受理的行政案件在增加，但行政机关败诉率逐年走低，从20%左右下降到去年的8%。目前，政府部门甚至最基层的单位都配备了专业法律人员，一般性、程序性的违法行政行为大幅减少；此外，法官断案不是简单判决，而是尽力促使双方和解，比如告知行政单位其行为确实违法应该改正，一旦行政单位撤消了原违法行政行为，原告方的利益得到保障便可撤诉，这样处理的案子约占行政诉讼案件总数的1/3；而一些典型案件也促使行政机关转变职能，比如杜宝良案，促使交管部门就“电子眼”等非现场执法行为进一步规范管理，增加了邮寄书面告知书等服务。

　　市高级法院副院长王振清坦言，行政案件有1/3是通过双方和解解决了纠纷，8%并不代表100件行政行为中政府部门只做错了8件。

　　统计表明，行政案件由传统的治安行政案件和土地行政案件居多，发展为城市建设类案件占首位，依次是自然资源管理和使用案件、公安行政案件、其中劳动和社会保障案件上升幅度最大。近年来，“公益诉讼”案件、教育行政案件、社会保障行政案件、信息公开行政案件等新类型案件也不断出现。

　　从“我们永远不会坐在被告席上”

　　到“一把手”亲自出庭

　　受理难、审理难和执行难，是行政诉讼的困境。王振清副院长说，在行政诉讼法颁布之初，曾有政府机关的领导跟他说，“我们永远不会坐在你们的被告席上。”而现在，越来越多的行政领导已经改变意识，亲自坐在被告席、旁听席上了解案情，以便做出适当的解决办法。

　　市高级法院行政庭庭长辛尚民表示，政府机关“一把手”亲自出庭，不仅可以切身感受原告疾苦，还能给政府机关接受司法监督做个良好表率。

　　曾参加过旁听的一位政府官员深有感触地说：“公民法律意识的增强，对行政机关的依法行政水平是一种考验，执法中的任何纰漏都会让我们很被动，就可能让老百姓在法庭上数落。”

　　法院审理行政案件时，仍然还会受到来自一些政府机关的压力，对此，最高法院在《法院第三个5年改革纲要》中首次明确提出，要探索建立干预法院独立审判行为的追究制度，该制度具体细则有望今年下半年出台。届时，法院审判的独立性将进一步提高，“民告官”案件会得到进一步保障。

　　17项措施向“民”倾斜

　　保证真正平等的实现

　　行政诉讼法对提高原告在诉讼中的地位，做了一些特别的倾斜规定，比如，行政机关不能反诉、行政机关必须为自己做出的行政行为的合法性提供证据等。但行政诉讼法已颁布20年，很多新问题已非该法所能完全承载。鉴于此，市高院近日下发了《关于在行政诉讼中加强对行政相对人合法权益保护的意见》，提出了17项措施，要求本市法院保持司法审判的中立之外，对原告作必要的司法帮助——

　　《意见》第12条规定，对行政相对人的诉讼请求依法难以支持，但又切实存在实际困难需要解决的案件，在依法裁判的同时，法院要尽可能通过协调方式解决行政相对人的实际困难，从根本上化解争议；

　　《意见》还规定特困人群打行政官司免收诉讼费，行动不便的原告可以要求法官上门审理，严格遵守案件审限规定，避免案件久拖不决。

　　向“民”倾斜的这些措施在法理上有否依据？辛尚民庭长认为，作为原告的公民、法人和其他组织与作为被告的行政机关，在法律地位上尽管是平等的，但两者的实际地位并不平等，处于管理与被管理的地位，在诉讼中如果法院仅是简单地平等对待，不作一些必要的司法帮助，那么，形式上的平等难以保证法律要求的真正平等的实现。

　　据悉，为了及时将行政争议化解在行政复议程序中，以减少“民告官”案件，今年上半年，本市还将进行一次行政复议专项检查，要求没有行政复议案件的单位要说明原因。

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