18省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果

    根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，2006年审计署对北京、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、云南和陕西等18个省（市）收费公路建设、运营、管理情况进行了审计调查。

　　一、收费公路基本情况及总体评价

    为解决公路建设资金不足、发展滞后的问题，1984年国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”政策，即在各级政府财政性资金或企业资本金投入之外，利用银行贷款或社会集资建设公路（含桥梁、隧道），建成后收取合理的车辆通行费（以下简称通行费），偿还贷款或集资。

    此后，交通部和地方政府陆续出台了一系列规章制度，规范了收费公路的建设管理和经营权转让行为，明确规定二级以上公路（含二级，下同）可以贷款修路和设站收费，并按照经营性质将收费公路分为政府还贷公路（交通部门贷款建设的公路，还贷结束后停止收费）和经营性公路（企业投资建设的公路，收回投资成本并有合理回报）。2004年9月，国务院颁布《收费公路管理条例》，进一步明确了收费公路政策。

    截至2005年底，上述18个省（市）收费公路总里程13.31万公里，约占全国收费公路总里程的70％，其中：政府还贷公路10.19万公里，经营性公路3.12万公里。共设置收费站点4328个，平均每个省（市）240个，其中广东省最多，为342个。18个省（市）累计征收通行费5100亿元。本次审计调查涉及收费公路里程8.68万公里。

    从审计调查情况看，在特定时期，国家制定“贷款修路、收费还贷”政策是正确的。这项政策的实施，对各地加快公路建设，促进经济社会发展发挥了重要作用。

    （一）加快了公路建设。“贷款修路、收费还贷”政策从九十年代初开始广泛实施以来，推动我国公路基础设施建设实现了跨越式发展。据交通部统计，从1984年至2005年，我国高速公路里程从零基点增加到4.1万公里，跃居世界第二位；一、二级公路里程由1.9万公里增加到28.47万公里；公路总里程由93万公里增加到193万公里，高速公路和一、二级公路的里程占公路总里程的比重由2％增加到17％，同时路网结构得到改善，公路技术等级得到提高。审计调查的18个省（市）中，95％的高速公路、65％的一级公路和49％的二级公路是依靠实施这项政策建设的。

    （二）推动了综合交通运输体系发展。公路基础设施特别是高速公路的快速发展，促进了公路客、货运量快速增长，也带动了港口、航空、水路运输业的发展。如湖北、广东、辽宁、河北、山东、江苏等省已初步形成以高速公路为骨架，以现代化机场、港口、场站为节点，以先进的通信体系为依托的现代化综合交通运输体系。据交通部统计，2005年全国公路客运量和货运量分别达到169.74亿人和134.18亿吨，是1984年的4.35倍和16.98倍。

    （三）促进了地方经济发展，产生了良好社会效益。大量高等级公路的建设，提高了公路运输效率，方便了人民群众出行，改善了投资环境，促进了沿线地区资源开发，推进了社会、经济的全面发展。浙江、河南、湖北、山西等省初步建成覆盖全省的公路网和高速公路主干道，实现了省城到地（市）2至5小时高速通达。江苏、广东、陕西、四川、黑龙江等省的高速公路走廊正逐步转变为“经济发展走廊”，明显缓解了公路交通对经济发展的制约。云南、吉林、重庆、安徽等省（市）由于公路条件改善，第三产业尤其是旅游业得到快速发展，增加了劳动力就业。

    此外，截至2005年底，各级地方政府已停止对归还了全部建设贷款的4124公里收费公路和桥隧的通行收费，撤销了653个收费站。虽然停止收费公路所占比重不大，但这对于降低物流成本、减轻民众出行负担起到了积极作用。

    审计调查也发现，由于一些地方政府和交通部门在发展公路的指导思想上和实施“贷款修路、收费还贷”政策中还存在一些认识偏差，加上相关的管理法规建设滞后，收费公路建设、运营、管理中还存在一些问题，影响了这一政策的执行效果，亟待解决。