全国人大拥有最高权力 国家领导体制持续改革

    全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，也是我国国家领导体制的核心内容。

    即将召开的第十一届全国人民代表大会第一次会议，将选举产生中华人民共和国主席、副主席，全国人大常委会委员长，中央军委主席，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，并对国家权力架构中非常重要的政府部门和司法部门做出人事安排。由此，人们可以清晰看出我国国家领导体制权力分配、运行的特点和脉络。

    全国人大拥有最高国家权力

    我国的国家机构设置依据的是民主集中制原则，因此必须设立一个国家最高权力机关，即全国人民代表大会。根据我国宪法，全国人大及其常委会拥有国家的最高权力，主要体现在以下几个方面。

    首先，全国人大掌握包括制定和修改宪法，决定战争和和平的问题，批准省、自治区、直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度，审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告等在内的国家最高权力。

    其次，全国人大是最高立法机关，有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

    其三，国家主席、副主席，全国人大常委会委员长，中央军委主席，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长由全国人大选举产生。各中央国家机关也都由它产生，对其负责，受其监督。

    其四，全国人大行使最高监督权。全国人大开会期间，国务院总理、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长都要向会议作工作报告；全国人大及其常委会有权对其他所有国家机关制定的法律文件的合法性和合宪性进行审查，并且每年都到各地进行执法检查，监督法律的执行情况；全国人大代表在大会开会期间，全国人大常委会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案，受质询的机关必须负责答复。

    其五，我国的全国人大因为是非常设机关，因此，设立全国人大常委会作为常设机关在全国人大闭会期间行使最高国家权力。全国人大选举全国人大常委会的组成人员，全国人大常委会委员长在全国人大开会时要向全国人大作工作报告，全国人大有权撤消或者改变全国人大常委会不适当的决定。

    其六，宪法规定，全国人民代表大会还有权行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

    中国人民大学法学院宪法与行政法治研究中心主任胡锦光教授向《?望》新闻周刊表示，由此可见，全国人民代表大会在理论上享有一种“无限权力”，凸显出全国人大及其常委会在我国国家领导体制中所处的极高地位。

    全国人大决定国家权力架构

    全国人民代表大会选举产生国家主席、副主席，全国人大常委会委员长，中央军委主席，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，并由此形成了我国最重要的中央国家机关，决定着国家权力的架构。

    根据我国宪法，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。代表中华人民共和国，进行国事活动，接见外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。

    胡锦光教授介绍说，按照宪法，我国的国家主席是象征性和礼仪性的。国家主席行使职权都要依据全国人大及其常委会的决定。

    国家主席这一职位是1982年宪法重新恢复设置的。新中国建国以后至“文革”之前，我国一直设有国家主席。

    胡锦光说，当时的国家主席掌握实权。比如国家主席统率武装力量，实际上是我国武装部队的总司令；国家主席有权召开最高国务会议，并担任最高国务会议的主席，研究解决国家生活中的重大问题。这种体制符合当时的国情的实际需要。

    但是，文化大革命期间，当时的国家主席刘少奇被打倒后，国家主席一直空位，名存实亡。鉴于当时的政治形势，1975年宪法中没有设立国家主席的职位，国家主席原有的职权被分配到不同的职位上。比如军事统率权归于中共中央主席，作为国家象征接待外国元首的权力归于全国人大常委会委员长，原来国家主席关于解决国家重大问题的权力归于全国人大常委会。

    1978年宪法由于当时拨乱反正尚未彻底，受“两个凡是”的影响，也没有设立国家主席。

    1982年宪法重新设立了国家主席。胡锦光介绍，当时中国正在全力进行经济建设，与外国的交往增多，作为一个大国，如果没有设置国家元首，在对外交往中就会不方便。另外，我国传统上设有国家主席的职位，顺应人民的习惯也应恢复这一职位。

    根据宪法，国家副主席协助主席工作，受主席的委托，可以代行主席的部分职权。国家主席缺位的时候，由副主席继任主席的职位。同时，宪法没有规定副主席的人数。中央党校叶笃初教授介绍说，历史上我国也曾经出现过两个副主席的情况，比如1959～1966年，宋庆龄和董必武同时被选为国家副主席。

    根据宪法，中央军事委员会领导全国武装力量。中央军委是1982年宪法设置的，实行主席负责制，也就是说中央军委主席代替原来的中共中央主席，掌管军事统率权。

    最高人民法院是最高审判机关，最高人民检察院是最高法律监督机关，各级人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。最高法和最高检是我国最高司法机关，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长是副总理级别，相当于国家领导人。在我国国家领导体制中，最高法和最高检也拥有较高的地位。

    国家领导体制改革依据国情需要

    党的十一届三中全会以来，我国国家领导体制的改革和完善一直在持续。

    除了恢复设置国家主席，设立中央军委之外，我国还实行了总理负责制。

    我国与苏联在国家领导体制上有两大不同点。一是我国的最高国家权力机关只有一个，就是全国人民代表大会及其常务委员会。而苏联由于民族关系的特殊性，由联盟院和民族院组成最高苏维埃，类似于西方国家的上议院和下议院、参议院和众议院。其二，苏联的最高政府机关实行的是委员会制，而我国实行的是国务院总理负责制。

    所谓总理负责制，即指国务院的所有权力集于总理一人。我国的国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长等组成。总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。虽然总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议，但在充分听取意见之后，最终决定权还是总理享有。

    胡锦光教授说，苏联的委员会制是国务会议所作出的所有决定都须经委员投票决定。而我国的国务院作为行政部门，是最高国家权力机关的执行机关，其所执行的法律、决定、决议都已通过全国人大民主的程序。我国正处于高速发展时期，经济社会建设的任务非常繁重，这要求政府行政部门具有较高的行政效率。根据这一实际的发展需求，总理负责制应运而生。国务院下属的各部、各委员会实行部长、主任负责制，也同样是出于这一考虑。

    此外，作为我国最高国家权力机关的全国人大及其常委会也依照现实国情需要作出了各种调整。

    比如全国人大和全国人大常委会关于权力分配的调整。全国人大常委会是全国人大的常设机关。根据54、75、78宪法，只有全国人民代表大会拥有立法权，全国人大常委会所立的法律只能称为条例，比如《治安管理处罚条例》《学位条例》等。

    但是改革开放之后，立法需求激增，每年只召开一次的全国人大显然无法满足立法需求。为发展社会主义民主，完善社会主义法制，82宪法规定全国人大常委会可以制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人大会闭会期间，有权对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。

    同时，全国人大常委会的权力范围也得到了扩充，比如它可以解释宪法，监督宪法的实施；在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。胡锦光教授解释说，这同样也是为了提高效率，及时处理国家发展中遇到的重大问题。此外，2003年设置的专职委员，也提高了委员的专业性，全国人大常委会设置委员长会议，更便于迅速处理日常工作，提高了工作效率。

    另如，1979年2月23日全国人大常委会设“法制委员会”（1983年改成“法制工作委员会”）。全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会等专门委员会，以后又增加了内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。

    在全国人大会闭会期间，各专门委员会受全国人大常委会的领导。专门委员会对代表所提交的不同类型的议案进行分析，提出建议，协助常委会开展执法检查、听取和审议“一府两院”工作报告、对法规进行备案审查。胡锦光教授说，虽然专门委员会发挥的只是准备性和协助性的作用，但却明显有利于全国人大更充分地发挥监督效能。

    长期观察我国当代国家领导体制改革的叶笃初教授向《?望》新闻周刊表示，改革开放30年以来我国国家领导体制所发生的变化，其改革方向无不以中国的具体国情和时代赋予的历史使命为依归。未来，我国国家领导体制也将沿着中国特色社会主义政治发展道路，随着时代的发展和人民的需要进一步改革和完善。□文/《?望》新闻周刊记者杨琳      

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