国务院2007年法制工作综述：重视民生 开门立法

　　人民日报12月28日电 2007年是很不平凡的一年。这一年，我国国民经济和社会发展取得重大成就，构建社会主义和谐社会迈出重要步伐。这一年，党的十七大胜利召开，对继续推进改革开放和现代化建设、全面建设小康社会作出重要部署。这一年，国务院的法制工作以贯彻落实科学发展观为统领，以贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》为主线，以改善民生为重点，继续深化改革和扩大开放，不断推进政府自身改革，法治政府建设谱写出新的篇章。

　　一、坚持科学立法、民主立法，充分发挥制度在推动科学发展、促进社会和谐中的作用

　　2007年，国务院紧紧围绕深入贯彻落实科学发展观，为保障经济社会全面协调可持续发展提供有力的法制保障，全年共向全国人大常委会提交法律议案11件，制定行政法规30件。

　　――高度重视保障人民群众生命财产安全、人体健康以及公共安全方面的立法项目，向全国人大常委会提交了《食品安全法(草案)》、《动物防疫法(修订草案)》等事关人民群众生命健康的法律议案，制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》、《大型群众性活动安全管理条例》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《人体器官移植条例》等与人民群众切身利益密切相关的行政法规。

　　――高度重视促进社会建设，改善民生，保证社会成员平等参与社会生活、共享社会物质文化成果的立法项目，向全国人大常委会提交了《社会保险法(草案)》、《就业促进法(草案)》、《科学技术进步法(修订草案)》、《城市房地产管理法(修正案草案)》、《律师法(修订草案)》等法律议案，制定和修订了《残疾人就业条例》、《职工带薪年休假条例》、《全国年节及纪念日放假办法》、《国家自然科学基金条例》、《物业管理条例》、《船员条例》等发展社会事业的行政法规。

　　――高度重视建设资源节约型、环境友好型社会方面的立法项目，向全国人大常委会提交了《水污染防治法(修订草案)》的法律议案，制定和修订了《水文条例》、《民用核安全设备监督管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》、《全国污染源普查条例》等推动生态文明建设的行政法规。

　　――高度重视深化市场经济体制改革，从制度上发挥市场在资源配置中基础性作用的立法项目，制定和修订了《期货交易管理条例》、《商业特许经营条例》、《企业所得税法实施条例》、《耕地税暂行条例》、《农民专业合作社登记管理条例》等行政法规。

　　――高度重视加强政府自身改革和建设，创新政府管理制度和方式的立法项目，制定了《政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《行政复议法实施条例》等行政法规。

　　为了进一步推进立法的科学化、民主化，国务院坚持开门立法，问计于民，立法透明度和公众参与度大大增强。2007年，先后通过人民日报、新华社、法制日报、中央电视台等新闻媒体，就《科学技术进步法(修订草案)》、《生猪屠宰管理条例(修订草案)》、《民用建筑节能条例(草案)》、《城市公共交通条例(草案)》、《公共场所卫生管理条例(修订草案)》、《上市公司监管条例(草案)》、《发票管理办法(修订草案)》、《历史文化名城名镇名村保护条例(草案)》、《殡葬管理条例(修订草案)》、《职工带薪年休假条例(草案)》、《旅行社条例(草案)》等11部与人民群众切身利益密切相关的法律和行政法规草案，向社会公开征求意见，各方面普遍关注，反响热烈。《殡葬管理条例(修订草案)》公布20天，国务院法制办共收到社会各界来信来函超过1000件、建议1.2万余条；《职工带薪年休假条例(草案)》公开征求意见11天，共收到群众意见1.5万余条。今后还将进一步扩大公开征求意见的范围，凡是与群众利益密切相关的法律、行政法规草案，原则上都要向社会公开征求意见。

　　除公开征求意见外，国务院坚持对每部法律、行政法规草案，都组织召开专家论证会，有的立法项目召开管理相对人座谈会，还有的立法项目召开国际研讨会，邀请外国专家、企业以及国际组织的代表对草案进行论证。2007年10月,国务院法制办召开专利法第三次修订国际研讨会，共有31位专家、学者就专利法修订的多个专题进行了广泛讨论，其中，外国专家有13位；在制定食品安全法过程中，邀请5位外国专家与国内专家一起开展论证；在社会保险法草案审查修改过程中，召开了两次国际研讨会。各地方、各部门也在政府立法工作中通过公开征求意见、举行专家论证会、召开立法听证会、委托专家学者起草等方式，扩大社会公众参与政府立法工作的范围，提高政府立法质量。

　　二、全面清理行政法规和规章，从源头上厘清依法行政的依据

　　随着市场经济体制的不断完善和社会主义民主政治的不断发展，有必要顺应经济社会形势的变化，对行政法规和规章进行清理。2007年初，国务院决定对现行有效的行政法规和规章进行全面清理，并明确要求开门清理，充分发挥专家学者作用，充分听取社会公众意见。在综合各方面意见和建议的基础上，对现行有效的行政法规和规章分别提出应当宣布废止或者失效、需要修改完善的意见，报制定机关批准后向社会公布。此次行政法规规章全面清理，是全面推进依法行政、加快建设法治政府的一件大事，对维护全国法制统一和政令畅通，促进民主法制建设与时俱进具有重要意义。

　　国务院法制办将行政法规规章清理作为2007年的重点工作，并建立机制、明确责任、层层落实。在工作部署中，及时召开国务院各部门、各地方政府法制工作机构的工作动员会和经验交流会，建立清理单位联系工作机制。在开展工作中，主要抓好四件事：一是全面征求各地方政府、各部门的意见，各地方、各部门共对655件行政法规提出7561条清理意见和建议；二是通过人民日报、新华社、法制日报等新闻媒体和网络广泛征求社会公众的意见，社会公众共对182件与群众利益密切相关的行政法规提出1130条清理意见和建议；三是征求专家学者意见，委托24名专家对405件行政法规逐件进行研究，提出意见和建议；四是深入基层，召开执法一线人员和管理相对人座谈会，听取意见。在综合分析研究各方面意见的基础上，国务院法制办对655件行政法规逐件进行分析研究。目前，行政法规的全面清理工作已基本完成，经国务院批准后，将向社会公布需要废止和宣布失效的行政法规目录。各地方、各部门的规章清理工作，已经取得了实质性进展，将于2008年上半年全部完成。

　　三、推进市县政府依法行政，夯实建设法治政府的基础

　　推进依法行政，重点在基层，难点也在基层。市县两级政府是我国政权体系中的基础部分，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面建设的管理职责，直接面向广大人民群众，需要直接处理各种具体、现实的利益关系和社会矛盾。全国推进依法行政的效果好不好，归根结底要反映在基层政府依法行政的水平上。

　　全面推进市县政府依法行政正式“破题”。为了加快推进依法行政的整体进程，研究解决当前市县政府在依法行政方面存在的各种突出问题，2007年7月，国务院召开全国市县政府依法行政工作会议，全面总结本届政府成立以来推进依法行政的成就和经验，认真分析市县两级政府依法行政存在的突出问题，研究部署新形势下推进市县政府依法行政的主要任务。这是国务院第一次就市县政府依法行政工作召开全国性会议。会议要求，各级政府要站在巩固党的执政基础、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强政府自身改革建设的高度，充分认识推进市县政府依法行政的重大意义，并结合市县政府的特点和实际，从市县政府依法行政的薄弱环节、关键部位入手，加强领导，明确责任，突出重点，稳步推进。会议还对下一步推进市县政府依法行政的主要任务作出了具体部署。

　　各地方采取多种形式全面推进市县政府依法行政，取得初步成效。全国市县政府依法行政工作会议后，各地方认真贯彻落实会议精神，加大推进市县政府依法行政的力度，依法行政的步伐明显加快。从全国范围来看，全国90%以上的市县政府成立了依法行政领导机构并制定了依法行政实施方案；超过90%的市县政府建立了领导干部学法制度和行政执法人员资格制度；全国约80%的市县两级政府建立了政府决策合法性审查制度、行政执法人员考评和责任追究制度；80%以上的市县政府建立了行政执法投诉举报制度和矛盾纠纷排查制度；超过70%的市县政府建立了依法行政定期报告制度，出台了规范行政决策方面的专门规定，并建立了政府决策公开听取公众意见的制度。

　　四、规范行政执法行为，强化监督，推进依法行政取得新成效

　　行政执法体制进一步理顺，执法行为进一步规范。2007年，各地方、各部门按照国务院的统一部署，继续通过依法界定行政执法职责、科学设定执法岗位、公开执法流程、清理并公布执法依据、评查执法案卷、考评执法效果、落实执法责任等措施，进一步规范了行政执法行为，提高了行政执法效能。一些地方积极探索规范行政裁量权制度，细化执法标准，减少了执法的随意性；一些地方探索行政执法人员执法情况计分考核、公众评议、明察暗访等新机制，强化了对行政执法的监督。国务院推行行政执法责任制两年来，全国已有30个省、自治区、直辖市人民政府梳理行政执法依据结果并向社会公布，基本厘清了行政机关的“权力清单”。在梳理工作的基础上，各地区和国务院有关部门在各自权限范围内修订、废止了一批与上位法相抵触的执法依据。有的部门对制发的规范性文件进行了认真细致的清理，先后废止了1200多件规范性文件。全国有28个省、自治区、直辖市和5个国务院部门制定、完善了本地区、本部门的行政执法人员资格管理办法。

　　进一步加强对抽象行政行为的监督，认真履行法规规章备案审查职责。2007年，国务院继续完善法规规章备案制度，加大备案审查工作力度，加强对地方政府规范性文件备案制度建设的指导，推动地方建立四级政府、三级备案的规范性文件监督体制，取得了明显成效。全国90%以上的市级政府和80%以上的县级政府建立了规范性文件备案制度，地方四级政府、三级监督的备案审查制度初步形成，监督力度不断加强。2007年国务院共收到备案的地方性法规667件、地方政府规章633件、部门规章209件，经审查发现问题的有51件，已经对47件进行了不同方式的处理，有效地解决了法律规范冲突、“打架”的问题，维护了社会主义法制统一和政令畅通。

　　五、乘势而上，行政复议工作取得新成就

　　2007年，行政复议工作继续坚持“以人为本、复议为民”，制度建设取得新进展，能力建设取得新成效，受理案件的数量有所增加，办理案件的质量有所提高，化解行政争议的功能进一步得到发挥。可以说，2007年，我国行政复议事业在往年工作的基础上，乘势而上、再接再厉，工作开创出新的局面。

　　――制定《行政复议法实施条例》，进一步完善了行政复议制度。为了在新形势下进一步发挥行政复议制度在构建社会主义和谐社会中的作用，2007年5月，国务院第177次常务会议讨论通过了《行政复议法实施条例》，条例总结了行政复议实践经验，把行政复议法规定的各项制度具体化，进一步增强了行政复议制度的可操作性，标志着我国行政复议工作的法制化、规范化水平上了一个新的台阶。

　　――进一步加强和改进市县政府和国务院部门的行政复议工作，全面推进新形势下行政复议工作。为了深入贯彻落实全国行政复议工作座谈会和全国市县政府依法行政工作会议的精神，切实做好《行政复议法实施条例》的宣传贯彻工作，2007年8月，国务院法制办召开了全国市县政府行政复议工作座谈会，总结交流市县政府开展行政复议工作的经验和做法，研究进一步加强市县政府行政复议工作的思路和措施，部署《行政复议法实施条例》的贯彻落实，全面推进新形势下市县政府行政复议工作。10月初，组织召开了行政复议范围理论研讨会，推动了行政复议理论研究。10月底，又组织召开了国务院部门行政复议协作会，研究部署如何提高国务院部门行政复议工作的能力和水平。

　　全国各级行政复议机关认真贯彻落实党中央、国务院关于加强和改进行政复议工作的要求，依法积极履行行政复议职责，通过推行网上申请和受理行政复议申请、实行行政复议听证、开展行政复议委员会试点等各种方式，努力拓宽行政复议渠道，不断创新行政复议机制，保障公民参与行政复议的权利，提高行政复议的公正性和公信力，行政复议的作用不断发挥。2007年，国务院共收到行政复议申请701件，办结率为96%，受理65件，已审结46件。在已经审结的案件中，发出改进意见书19份，改变被申请人的具体行政行为6件，当事人对行政复议的满意率较高，绝大多数行政复议案件能够基本实现“案结事了”。

　　当前，我国政府法制事业正处于一个重要的战略机遇期。面对新形势，只有更加自觉地坚持依法行政，才能有效维护社会公平正义，实现科学发展，促进社会和谐。让我们以党的十七大精神为指导，高举中国特色社会主义伟大旗帜，统一思想，振奋精神，进一步开创我国政府法制建设的新局面！(吴 兢 黄庆畅）

责编：王玉西